实行差别化的地价管理政策
——国土资源部土地利用司有关负责人谈调整工业用地出让最低价标准实施政策
日前，为更好地应对国际金融危机，服务保增长、扩内需、调结构、上水平的宏观调控目标，国土资源部对全国工业用地出让最低价标准实施政策作出调整，部分工业用地出让底价可以适当下调。
就此项政策的出台背景、主要内容、管理目标等，部土地利用司有关负责人回答了本报记者的提问。
更好地落实党中央、国务院关于扩大内需促进经济平稳较快发展重大决策，促进工业用地的利用方式向政府调控目标转变
问：国土资源部对2007年1月1日起实施的《全国工业用地出让最低价标准》实施政策进行调整，主要是出于什么考虑？
答：2006年，针对土地管理特别是土地调控中出现的建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，压低、拖欠征地补偿费损害农民土地权益，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止等新动向、新问题，国务院下发的《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）明确规定：“国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地的工业用地出让最低价标准”、“工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和” 、“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准”。我部及时按照通知精神，在12月底公布了《全国工业用地出让最低价标准》（国土资发〔2006〕307号）（以下简称《标准》），并明确了实施要求。
从相关调研和市场监测情况看，《标准》对政府出让行为给予了强力约束，极大地压缩了恶性竞争竞相压价的空间，在建立合理的工业用地出让价格水平、保障土地所有者合法权益、抑制工业用地的低成本扩张、维护公开公平公正的市场秩序、推进区域协调发展、促进土地节约集约利用等方面发挥了重要作用。同时，工业用地招拍挂出让制度的推进，向逐步理顺工业用地价格形成机制迈出了重要一步。2008年以来，国际国内宏观经济形势发生了一定变化，对土地市场产生了一定影响，市场呈下行态势。
结合当前宏观经济形势，《国土资源部关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》（国土资发〔2009〕56号）（以下简称《通知》）未对《标准》进行整体调整，而主要着眼于适当调整《标准》实施政策，解决地价政策与产业政策协调配合、地价在促进土地节约集约利用等方面的作用等，逐步建立相对灵活、差别化的地价管理政策，进一步发挥其“有保有压、区别对待”的作用，服务于保增长、扩内需、调结构、上水平的宏观调控目标，从而更好地落实党中央、国务院关于扩大内需促进经济平稳较快发展重大决策，促进工业用地的利用方式向政府调控目标的转变。
调整给出的是各种情况下最大减价修正幅度，各地应根据实际在此范围内确定具体项目相应的减价修正幅度
问：我们看到，调整范围涉及各省（区、市）确定的优先发展产业且用地集约的工业项目；以农、林、牧、渔业产品初加工为主的工业项目，下调幅度达30%。对中西部地区使用国有未利用，下调幅度更大，高达85%，请问调整的依据是什么？
答：首先应该明确的是，此次调整对象是《标准》的实施政策，而非《标准》本身；其次，调整给出的是各种情况下最大减价修正幅度，各地应根据实际在此范围内确定具体项目相应的减价修正幅度。
2006年制定的《标准》总体上涵盖了各项成本费用，包括“五通一平”的土地前期开发成本，目的之一就是为了推行用地“五统一”模式，推动各地熟地出让，提高土地利用效率。通过抽样测算发现，扣除利息利润因素后总体上土地开发成本20％至40％，平均为29.2％。因此，在基本保证农民权益（土地取得成本）和政府应得收益（土地增值收益）的基础上，《通知》第二、三条规定了“不低于相对应《标准》的70％”，为符合条件的工业项目用地根据其实际的土地前期开发情况（用地者自行开发、政府统一开发、政府与用地者共同开发以及通平程度等）留出了最多30％的减价修正空间。
为推动各地充分挖掘未利用地潜力，鼓励利用未利用地，拓展建设用地新空间，减轻对耕地及其他农用地占用压力，优化用地结构和布局，国土资发〔2006〕307号文件曾规定：“对少数地区确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，且土地前期开发由土地使用者自行完成的工业项目用地，在确定土地出让价格时可按不低于所在地土地等别相对应最低价标准的60％执行。其中，对使用未列入耕地后备资源且尚未确定土地使用权人（或承包经营权人）的国有沙地、裸土地、裸岩石砾地的工业项目用地，在确定土地出让价格时可按不低于所在地土地等别相对应最低价标准的30％执行。”
根据工业用地出让最低价标准实施以来的情况，结合国务院关于促进节约集约用地的通知精神，为更好地促进产业向国有未利用地上集中，根据使用国有未利用地的具体情况，即政府没有土地取得成本，若使用者自行开发，政府也不会产生开发成本。在分析各项成本费用构成占比基础上，将相关各项费用扣减，并体现区域政策差异，《通知》明确了对中西部地区“50%”、“15%”的实施政策。
问：这一调整，会不会对建立不久的工业用地招拍挂出让市场造成冲击？
答：此次调整的对象是符合限定条件的工业项目用地最低价标准实施政策，目的是规范出让底价的制定，不涉及出让方式的改变，具体宗地的成交价格应由市场决定。因此，工业用地出让，应严格按照《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）要求和我部有关通知精神，采用招标拍卖挂牌方式出让。因此，《通知》的下发不会对工业用地招拍挂出让市场造成影响。
实施政策调整是有选择、有控制的，目的是促进产业结构升级和节约集约用地
问：这一调整，与工业项目节约集约用地是否矛盾？如何做到既有效推进经济较快增长，又成功避免工业项目低水平重复建设？
答：此次《通知》调整的实施政策是有选择、有控制的。《通知》第二条明确了适用政策必须同时具备“优先发展产业”和“用地集约”两项条件，对用地集约的认定是容积率、建筑系统、投资强度3项指标必须同时超过工业项目建设用地控制指标的一定幅度，目的是促进产业结构升级和节约集约用地。《通知》第三、四条的目的是落实党的十七届三中全会精神，服务于农村经济发展，促进城乡经济社会一体化建设，鼓励利用国有未利用地。因此，《通知》的下发，在促进经济增长和节约集约用地的同时，还通过调结构、上水平促进经济增长方式的转换。而且，为防止各地操作中出现偏差，《通知》第五条严格按照国发〔2006〕31号文件“不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取的相关费用之和”出让土地的规定，对具体工业用地项目的最低价实施政策设定了底线。
问：工业用地出让最低价标准实施政策的调整，会延续多长时间？国土资源管理部门今后在工业用地管理上将会采取什么样的政策思路？
答：《通知》下发后，我们将会跟踪《通知》的实施效果，根据经济形势和土地市场运行变化，及时总结研究，适时进行调整。工业用地的管理政策，主要应体现如下思路：一是控总量。目前，我国工业用地占用地总量比例明显高于发达国家水平，充分挖掘存量用地潜力，节约集约用地，从而保护耕地，将是下一步的工作方向。二是调结构，促进经济增长方式转变和产业结构升级，淘汰落后产能。三是上水平，避免低水平重复建设。从长远来看，十七大报告所要求的“逐步建立和完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”，将是工业用地地价管理的目标。
