创新国土资源社会管理的大胆尝试
——国土资源部从制度设计入手推进和谐矿区建设纪实
《关于积极推进和谐矿区建设的指导意见》近日在河南省洛阳市召开的2013中国矿业循环经济暨绿色矿山和谐矿区经验交流会上再度征求意见。据了解，此前，有关方面已先后几次主持召开座谈会，就这个“指导意见”广泛征求各方面特别是有关矿山企业、矿业行业协会及国土资源部有关司局的意见，并已几易其稿。与此同时，经过反复修改的《和谐矿区建设标准体系》和《矿业企业社会责任报告编制指南》等配套文件也已拿到会上征求意见。从洛阳会议上各方面代表反馈的意见看，这些制度文件已趋成熟，经过相关程序和主管部门的审议、修改后，有望在不久的将来实施。为什么要推进和谐矿区建设？起草这些制度（文件）是基于什么样的总体考虑，其基本框架是什么样的？近日，中国矿业报记者走访了参与制度设计与文件起草的国土资源部矿产开发管理司、中国矿业联合会、中国国土资源经济研究院及中国社会科学院的有关官员、专家与学者。
（一）
社会和谐，是人类孜孜以求的社会理想，也是中国共产党的不懈追求。矿业是基础产业，是我国实现工业化、城镇化的基本保障。我国矿区规模总量大，人口数量多，GDP占全国比重较高，在我国经济社会发展中具有举足轻重的地位。因此，和谐矿区建设是社会主义和谐社会建设的重要内容，是中国矿业实现科学发展的必然选择。
有关官员在接受中国矿业报记者采访时表示，我国是一个处在工业化、城镇化进程中，GDP增速长期保持两位数，且矿业增速超过GDP增速的国家。部分矿区因矿地利益纠纷、矿区生态环境污染和安全生产事故时而诱发社会不和谐因素。特别是某些地方因矿业开发导致环境破坏而引发群体事件后，中央领导为此专门做出批示：“矿产开发如何同当地百姓利益紧密结合起来，这是一个大问题，在全国也具普遍意义。”明确要求国土资源部认真研究。2011年10月，国土资源部向国务院上报了《关于矿产资源管理情况的报告》，提出开展和谐矿区建设综合改革试点等意见建议，得到中央领导肯定。
为了贯彻落实中央领导批示指示精神，2012年，国土资源部主动作为，将和谐矿区建设明确为部的重点工作，成立由部领导任组长的和谐矿区建设协调指导小组，并会同内蒙古自治区人民政府在鄂尔多斯市召开会议，联合部署在鄂尔多斯和锡林郭勒两盟市16个矿山先行开展和谐矿区建设试点，探索推进和谐矿区建设的制度和抓手，提出和谐矿区建设要构建四大机制，达到两种和谐，实现一个目标，即通过建立促进资源节约集约的调节机制、矿区生态恢复治理的补偿机制、资源开发利益共享的分配机制、矛盾纠纷调处化解的协调机制，达到矿产资源开发中人与自然的和谐、人与人的和谐，实现开发一处、造福一方，开发一点、保护一片，矿民和谐、科学发展的目标。至此，和谐矿区制度建设被全面提上日程。
（二）
和谐矿区制度建设是一项复杂的系统工程，需要周密、严谨、科学的顶层制度设计。有关专家、学者向中国矿业报记者介绍，在筹备与起草这个文件的过程中，国土资源部领导给予了全力支持与具体指导。在起草过程中，起草小组坚持这样一个理念：要高起点、高标准设计和谐矿区建设制度，并通过制度建设，把和谐矿区建设纳入法制化的轨道，有序推进和谐矿区建设。具体地说，需要从以下几个方面统筹兼顾，综合考虑——
首先，吃透中央精神，把握政策导向。文件起草小组对于和谐矿区建设一直把握着以下几点：一是和谐矿区建设是落实中央精神的重要部署。结合2011年中央领导批示，反思因矿而起的群体性事件就会发现，如果矿产资源开发仍然是处在一种“资源拿走、污染留下，财富拿走、贫穷留下”的开发模式，那么矿区的矛盾和冲突将是不可避免的。因此，必须深入贯彻中央领导批示精神，彻底颠覆传统的矿产开发模式，探索体制机制创新，释放改革红利，实现矿区共治共享共赢。（下转A2版）（上接A1版）
2013年，党中央、国务院又将推进和谐矿区建设工作作为维护群众合法权益的重要内容写入中央一号文件之中，既肯定了和谐矿区建设工作，又为进一步完善和谐矿区建设制度提供了政策支持，使得和谐矿区建设成为实现中国梦的具体内涵。二是和谐矿区建设是坚持走群众路线，维护矿区群众合法权益的重要措施。和谐矿区建设要从根本上解决“为了谁、依靠谁”的问题，这样才能保证制度设计不跑偏，政策措施人性化。和谐矿区建设既是为了矿区群众，也要依靠矿区群众。因此，和谐矿区建设的制度设计既要密切和矿区群众的血肉联系，切实维护矿区群众的合法权益，建立矿区群众持续稳定增收的长效机制，也要依靠矿区群众自觉维护矿区矿产开发秩序，支持矿山企业发展，促进矿区经济社会的和谐稳定发展。三是和谐矿区建设是转变矿政管理方式的重要尝试。和谐矿区建设是国土资源管理工作积极承担社会管理责任，推动矿产开发领域经济建设、政治建设、社会建设、文化建设以及生态文明建设“五位一体”管理的重要举措。和谐矿区建设要充分理清政府和市场之间的界限，坚持简政放权，加强政策指导和支持，优化服务和监管，将能放给社会和市场的放出去，发挥行业和市场的力量，调动各方积极性，主动推进和谐矿区建设。
其次，深入试点和调研，总结实践经验。据介绍，和谐矿区建设试点工作开展一年以后，国土资源部开发司组织有关单位对内蒙古和谐矿区建设试点工作进行了评估。评估结果认为，内蒙古自治区按照试点方案要求，建立了以移民搬迁补偿和矿区生态恢复补偿制度为核心、以矿区基层政府和群众入股矿山企业为补充的利益分配机制；探索建立了矛盾排查机构统筹、事前三级风险评估、事中矿业警察处置、事后四大机构调解的矛盾化解机制；完善了矿山环境治理与矿业权、矿业用地限批联动制度，矿山最低开采规模制度，矿产资源开发综合利用制度；在探索建立资源节约型、环境友好型、矿地和谐型矿区方面积累了宝贵经验。
在部署试点工作的同时，国土资源部组织调研团队先后赴内蒙古、云南、贵州、陕西、青海、湖北、安徽、西藏、山东等地了解各地和谐矿区建设情况，总结制度经验。调研发现，各地对和谐矿区建设存在确实需求，地方上也涌现出了一批和谐矿区建设的宝贵经验。如贵州省委、省政府下发《关于坚持以科学发展观为指导兼顾“三者”利益建设和谐矿区的意见》（黔党发〔2007〕28号），提出建立“地方政府、矿山企业、矿区群众三者利益共享”的长效机制；山西省出台《关于贯彻中发[2008]1号文件精神切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的实施意见》(晋发[2008]11号)，提出按照“一矿帮扶一村”模式，坚持“以煤补农”，开展“结对帮建新农村活动”；青海省下发《关于建立矿产资源开发带动当地群众收益机制的若干意见》（青政办〔2012〕288号），提出调整财政支出和收入分配结构，强化矿山企业社会责任，多渠道带动群众稳定增收；西藏拉萨市制定了《<关于深入贯彻落实科学发展观建设和谐矿区的意见>的实施方案的通知》（拉委发〔2009〕97号），创新社会管理，化解各类矛盾，建设和谐矿区；江西赣州市颁布了《关于印发<赣州市创建和谐矿区工作的指导意见>的通知》（赣市府办发(2009)6号）,提出到2020年80%的矿山达到和谐矿区标准；云南省曲靖市制定《关于建立矿村共享资源开发成果新机制的意见》(曲政发〔2010〕38号)，提出了资源节约共创、环境友好共保、开发成果共享的“三共机制”；陕西榆林制订《关于推进和谐村矿建设的工作方案》（榆政发〔2011〕31号），通过村矿共建、共治、共享三种途径，加强村企联合党建机制、村矿协调机制和全面推行企业社会责任报告制度三项建设，构建和谐矿区。
其他地方也为和谐矿区建设提供了宝贵的经验。比如，安徽淮北通过移民搬迁推进和谐矿区建设；湖北宜昌樟树坪通过政府入股支持民生；西藏华泰龙通过企业为村民垫资入股推进企地文化融合；山东通过将矿区民生支出纳入采矿权出让底价探索利益分享机制。这些鲜活的实践经验凝结了基层领导和群众的智慧结晶。
总结发现，各地在建设和谐矿区的成功典范中离不开以下两点：一是地方党委、政府高度重视，勇于制度创新，完善利益分配机制，统筹协调推进；二是矿山企业积极承担社会责任，实现从经济主体到社会主体的转变，融入并参与到矿区的经济、社会、文化建设中。
第三，广泛交流，完善制度设计。据记者了解，为了总结交流和谐矿区建设经验，探讨和谐矿区制度建设，国土资源部开发司和中国国土资源经济研究院联合在2012年中国国际矿业大会上举办和谐矿区建设分论坛，云天化集团有限公司介绍了基层政府、企业、科研机构、矿区群众四方共建和谐矿区的“汉营模式”、加拿大埃尔拉多黄金公司介绍了获取工商执照和“社会执照”双执照的和谐矿区建设理念。今年，该论坛将继续举办。中国国际矿业大会和谐矿区建设分论坛也扩大了宣传，增强了影响，传递了中国矿区和谐的“好声音”。在中国国际矿业大会上，还有一个轶闻——2011年，国土资源部开发司司长刘连和和加拿大矿业部副部长主持中加矿业论坛的时候，华人矿业公司总经理向安尼尔副部长提问，怎样在加拿大开展投资？最需要注意哪些问题？安尼尔副部长说，希望你和社区加强沟通，别的都不用说了。可见矿区和谐在加拿大矿业开发中的重要性。
国土资源部还先后组织中国国土资源经济研究院开展《和谐矿区建设研究》和《和谐矿区建设深化研究》、中国矿业联合会开展《和谐矿区建设标准体系研究》、中国社科院开展《矿业企业社会责任制度研究》等项目，着力探索和谐矿区建设制度和抓手。此外，相关管理部门多次组织召开和谐矿区建设研讨会，邀请省级国土资源主管部门、行业协会、矿业企业、研究单位、国土资源部相关司局和直属单位的专家学者参会，共同交流各地推进和谐矿区建设的做法、经验和需要解决的问题，研讨《和谐矿区建设的指导意见》、《和谐矿区建设标准体系》和《矿业企业社会责任报告编制指南》，完善相关制度设计。
（三）
据记者了解，在起草这个文件之前，起草组的专家们系统地收集了国外特别是矿业大国在和谐矿区建设方面的资料，在进行比较研究后，吸取了其中的可资借鉴的成分。
有关专家告诉中国矿业报记者，为了开拓视野，洋为中用，起草组对发达国家特别是矿业大国的矿地关系及管理经验进行了认真的比较研究，从中发现国际社会有关和谐矿区建设的一些规律性东西或者说共识。具体地说，有以下几个方面：
和谐矿区建设是发达国家矿业立法的重要内容。20世纪70年代以来，美国、加拿大、澳大利亚等矿业发达国家纷纷制定相关法律，共享矿产开发收益，推进和谐矿区建设。1971年12月18日，美国总统签署了《阿拉斯加原住民土地解决法》，妥善解决原住民和石油公司权益争议，建立起和谐矿区判例法案。1976年12月18日，澳大利亚总督签订《土著人土地权法》，规定矿产勘查开发必须得到土著人同意，并进行经济、教育、文化等全方位补偿。《加拿大政府矿产与金属政策：为可持续发展而合作》（1996），将与原住民关系作为可持续发展指标之一。
和谐矿区建设是企业矿产勘查开发的前提条件。在加拿大，企业开发矿业必须与原住民签订利益相关者协议（Impact and Benefit Agreement），妥善议定提供就业岗位、组织培训、工程分包、提供商机、资金或股票利益分配、环境治理等事宜。澳大利亚企业在勘探阶段就要和当地居民签订准入协议，提供补偿；在开发阶段要履行更加全面的责任，支持当地经济发展。自1970年以来，澳大利亚矿产工业在全国投资修建了12个新港口和25座新机场，修建了2000多千米的铁路。五矿集团在澳大利亚发布《可持续发展——澳洲报告》，总结企业和谐矿区建设的理念，影响较大。
和谐矿区建设是矿区居民持续发展的基本途径。澳大利亚矿区居民从四个方面获得利益保证：一是联邦政府和州政府对矿区居民的资源税费转移支付；二是土地所有者的权益回报；三是矿产资源开发活动对矿区的生态补偿；四是矿业企业履行社会责任获得的利益保证，如Hamerslety矿保证20年内，通过社区发展、培训、雇用和商业机会等形式，向本地土著居民提供6000万澳元的利益。加拿大通过利益相关者协议实现矿区持续发展，如2008年运营的Victor钻石矿山，在2010年支付给原住民社区523万美元收益，给原住民商业公司带来1.67亿美元贸易额。在美国，一是将各州政府所属土地上矿产资源所征收的权利金全部留在当地，支持当地发展；二是成立可持续发展基金，破除资源诅咒，如1976年成立的阿拉斯加常设基金，使阿拉斯加州居民每年分享900美元～1800美元的红利。
发达国家矿地和谐的经验给了起草组三点启示：一是要加强顶层设计，明确矿产资源、土地资源、矿区生态环境的产权归属，使各产权所有者在法律框架内，合理分享矿产开发收益；二是矿产资源开发的税费收益要向当地倾斜；三是矿山企业要实现从经济主体到社会主体的转变，积极承担社会责任，促进矿地和谐。
（四）
众所周知，在我国，和谐矿区建设尚是一项探索性极强的工作，没有现成的模式可以照搬。那么，有关方面在进行和谐矿区建设制度设计时有着怎么样的总体考虑呢？
据有关官员向中国矿业报记者介绍，在广泛的研究和调查基础上，全面思考我国和谐矿区建设制度就会发现，我国在矿产资源开发人与自然的和谐中，做了大量的工作，出台了一系列的政策制度，创新了抓手。在创建资源节约型矿区方面，就建立了矿产资源规划制度，创新实施矿业权设置方案制度，并持续推进整合常态化，促进矿产开发合理布局，提高矿产开发水平；同时，出台了矿产资源节约与综合利用鼓励、限制、淘汰技术目录，严格技术准入，开展了矿产资源综合利用示范基地建设工作，调动各方面推进资源节约集约的积极性。
在创建环境友好型矿区方面，我国建立了矿山地质环境治理恢复方案和矿区土地复垦方案制度，科学规划矿山地质环境治理和土地复垦，并不断完善矿山地质环境治理保证金制度，开展绿色矿山建设试点，调动矿山企业治理环境的积极性，积极推进“矿山复绿行动”，治理历史遗留的矿山环境问题。应该说，长期以来，我国在引导矿山企业建设资源节约型、环境友好型矿山方面已经取得了积极成效。
但有关专家与学者也坦诚地向记者表示，在矿产资源开发中人与人的和谐方面，我国还缺乏顶层设计，工作基础相对薄弱，需要积极探索和制度创新。人与人能否和谐的核心就是利益问题。利益问题是管理职能转变的最大障碍，也是改革深水区中的重点、难点和“硬骨头”。
专家们认为，矿产开发是一个耗竭矿产资源、使用土地资源、损害环境资源的过程。在矿产开发的利益所得中，几乎都来自于矿产资源的市场资产价值实现，三种资源消耗都需要从矿产资源的销售收入中得到补偿。因此，建立矿产资源开发的利益共享机制，就是要从资源销售收入中抵扣资源税费，赔偿土地及其附作物使用价值，补偿生态环境价值，列支社会责任支出。资源税费涉及到财税管理制度，这就需要加强与财政部门沟通，完善资源税费收入和分配机制，努力实现矿产资源开发税费收入分配向乡村和矿区民生倾斜。同时，还要严格执行征地补偿标准，完善矿产开发对矿区群众的环境补偿机制，合理合法补偿矿区群众受损利益。
此外，矿山企业要积极履行社会责任，实际上，国资委2008年就印发了《关于中央企业履行社会责任的指导意见》（国资发研究〔2008〕1号），为矿业企业履行社会责任提供支持。和谐矿区建设，应建立提高矿区群众生活水平的长效机制，引导矿山企业扶持地方产业发展，参与基础设施和新农村建设，改善矿区生产生活环境，组织就业培训，优先安排矿区居民及子女就业，开展扶贫捐助等惠民活动；应鼓励矿山企业采取劳务委托、工程承包等方式，支持所在乡镇、村发展壮大集体经济；应探索矿区村集体及群众以征地拆迁款、补偿提留款等入股矿山企业，实现矿区群众长期稳定增收。
专家们建议，在将来制度设计中，应把矿山企业社会责任报告发布制度作为和谐矿区建设一个重要抓手。对于上市矿业公司、地区重点矿山企业、其他矿山企业，要区别对待，从易到难，逐步要求其发布社会责任报告，增强矿山企业社会责任意识。
在构建人与人和谐中，光有利益共享机制还不够，还需要矛盾化解机制，既要查漏补缺，也要妥善处置利益共享机制本身难以解决的矛盾。2013年政府工作报告提出，健全重大决策社会稳定风险评估和突发事件应急管理机制。2012年，发改委下发了《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号），这为矿产开发重大项目开展社会稳定风险评估提供了支持，有利于防范和及时化解矿区矛盾。内蒙古在试点中，探索建立了矛盾排查机构统筹、事前三级风险评估、事中矿业警察处置、事后四大机构调解的矛盾化解机制，值得借鉴。
在推进和谐矿区建设的制度设计中，要坚持政府引导，行业推动，企业主体，社区参与，因地制宜，鼓励创新。一是按照“政府引导、协会搭台、企业唱戏”的总体思路，指导中国矿业联合会在全国遴选和谐矿区建设试点单位，树立行业标杆，调动地方政府和矿山企业推进和谐矿区建设的积极性，鼓励有条件的省份在地方党委、政府的领导下，开展和谐矿区建设试点，探索创新完善和谐矿区建设机制和抓手，保障矿区群众合法权益，为矿山企业发展创造良好的发展环境，规范矿区群众合理诉求，促进矿山企业可持续发展。二是要统筹激励措施，鼓励多方共建，要统筹国土资源部门相关政策措施，在矿业用地改革试点、矿产资源配置、矿山地质环境治理项目和节约集约模范县创建等方面，给予和谐矿区建设试点地区政策支持。充分调动基层政府和矿山企业参与和谐矿区建设试点的积极性。
