全面落实科学发展观 做好新时期就业和社会保障工作
黄菊
近几年，党中央、国务院坚持用科学发展观统领经济社会发展全局，在加快经济发展、深化企业改革、促进结构调整的同时，下大力气抓好劳动和社会保障工作，取得了很大的成绩。就业局势基本稳定，社会保障“安全网”逐步加强，为经济持续较快增长、社会和谐稳定发挥了十分重要的作用。2005年，国务院先后下发了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》、《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》和《关于大力发展职业教育的决定》，进一步完善了就业和社会保障的有关政策，为做好今后一个时期的就业和社会保障工作打下了坚实的基础。
一、做好新时期就业和社会保障工作意义重大
这几年就业和社会保障工作的主要成绩，可以概括为五个方面：一是实现了“两个确保”，保障了广大离退休人员和2800多万国有企业下岗职工的基本生活，稳住了人心。目前，国有企业下岗职工绝大部分已经走出再就业服务中心实现了再就业。企业离退休人员待遇水平稳步提高。二是促进就业再就业的政策体系初步形成，劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的机制不断完善，职业教育工作进一步加强。“十五”期间，全国城镇就业人数增加4200万人，连续三年超额完成中央确定的就业再就业工作的目标任务。三是社会保障体系更加完善，保障能力显著增强。养老、失业、医疗、工伤、生育保险覆盖范围不断扩大。2005年，5项保险基金总收入接近7000亿元，比2000年翻了一番还多，支撑能力显著提高；同时，作为中央政府的战略储备，还积累了1900多亿元的全国社会保障基金。四是不断总结经验，深化改革，加强制度建设。在东北三省开展了完善城镇社会保障体系试点，个人账户从“空账运行”转入“实账积累”；国有企业下岗职工基本生活保障制度实现向失业保险制度“并轨”。此外，还制定了协调劳动关系、完善社会保险体系和维护劳动者权益的一系列法律法规。五是形成了领导重视、部门协调、政策到位、落实有力的工作机制。
中央提出，“十一五”时期要继续以科学发展观统领经济和社会发展的各项工作。科学发展观的本质内涵，就是要以人为本，实现全面协调可持续发展。做好劳动保障工作，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的就业再就业、社会保障、劳动权益维护等问题，是以人为本的直接体现，也是构建社会和谐的坚实基础。我们一定要认识到劳动保障工作在新时期经济社会发展全局中的重要地位和作用，增强做好工作的责任感和紧迫感，开拓进取，在“十一五”期间把劳动保障工作提高到一个新水平。
我们要看到，随着改革发展的不断深入，人民群众对劳动保障工作会提出越来越高的要求；同时，一些深层次的矛盾也会逐渐凸显出来，工作难度会越来越大。就业方面，今后三到五年，是我国劳动年龄人口增长的高峰期，下岗失业人员再就业的攻坚期，农村富余劳动力转移的加速期，就业再就业压力非常集中。劳动力总体素质相对偏低的问题更加突出，技能人才短缺，远不能适应新型工业化和提高自主创新能力的要求。社会保障方面，面临着老龄化、城市化和就业方式多样化的压力。人口老龄化速度加快，养老保险资金长期平衡压力巨大，若不实施有效改革，恐怕难以为继。社会保障覆盖范围比较窄，不少困难群众缺乏基本的社会保障。在工业化、城市化的过程中，农民工、失地农民的社会保障问题日渐突出。国有、集体企业职工逐年减少，民营经济、个体经济从业人员以及灵活就业人员大量增加，社会保障制度必须适应新的就业结构。在劳动关系和收入分配方面，劳动合同制度基础薄弱，协调机制还不健全，收入分配关系尚未完全理顺，一些法律法规未得到较好落实，执法力量薄弱，侵害劳动者合法权益的情况在一些地方和企业仍然大量存在，有些还比较严重。
解决这些问题，出路在改革，关键在发展。在新的历史时期，要以扩大就业、完善社会保障体系、理顺分配关系为着力点，集中力量解决好历史遗留问题和当前存在的突出问题，并积极探索长效机制，实现劳动保障事业的可持续发展。国务院在深入分析经济形势、总结多年经验、广泛听取意见的基础上，兼顾当前与长远，连续发布了关于就业再就业、养老保险制度改革、职业教育3个重要文件，充分体现了党中央、国务院对劳动保障工作的高度重视。各级党委和政府要站在全局、发展的角度，深刻领会国务院重大决策的意义，准确把握这些决策中深化改革、完善政策、创新机制、协调推进的内涵，认真抓好落实。
二、继续实施积极就业政策，坚持不懈地做好就业再就业工作
2002年9月，党中央、国务院下发了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，奠定了我国新时期积极就业政策的基础。三年来，促进就业再就业的政策体系在实践中不断丰富发展，运行机制不断成熟，日渐深入人心，为促进就业再就业和保持就业局势的稳定发挥了重要作用。《关于进一步加强就业再就业工作的通知》是对原有政策的继承和发展，把主要政策再延续三年，集中力量解决体制转轨遗留的下岗失业人员的再就业问题，同时为建立市场经济条件下促进就业的长效机制打下基础。做好新时期就业和再就业工作，要抓好“四个结合”：
一是发展经济与扩大就业紧密结合。经济发展是带动就业的“火车头”。必须坚持在发展中解决就业问题，实现经济增长与扩大就业的良性互动。近年来，我国国民经济保持平稳快速发展，增长势头良好，为进一步做好就业再就业工作奠定了基础。在继续保持经济稳定增长的同时，要特别注意实行更加有利于扩大就业的发展战略，通过优化产业结构、所有制结构和企业结构，增强对就业的拉动能力。在发展资本、技术密集型产业的同时，也要继续扶持一批劳动密集型产业，解决基本的民生问题。从近几年的情况看，民营经济已经成为吸纳就业的重要力量，应采取有针对性的措施，促进和引导民营经济的发展，鼓励他们多创造就业岗位。第三产业尤其是生产性服务业有很大发展空间，吸纳就业能力强，应当大力发展。各种形式的灵活就业所占比重越来越大，劳动关系、社会保障要适应这一发展趋势，做好相应的引导、配套工作，使其健康发展。
二是解决历史遗留问题与建立长效就业机制紧密结合。今后几年，就业工作还处在新旧体制的转轨时期，重点还是“再就业”。国有、集体企业下岗失业人员再就业问题尚未完全解决；企业重组改制、关闭破产中职工安置的任务仍很繁重；部分困难地区、困难企业、困难群体的就业问题尤为突出；已经实现再就业的人员，也有相当一部分就业还不稳定。对于这些经济体制转轨带来的历史遗留问题，政府要切实负起责任，投入必要资源，继续采取直接、有效的扶持政策和援助措施，帮助他们尽快实现比较稳定的再就业。争取再用两三年的时间，基本解决就业方面的历史遗留问题，为建立市场化就业机制奠定基础。同时，进一步探索市场经济条件下政府促进就业的政策措施，为就业机制的转换预做准备。
从长远发展看，市场要发挥劳动力资源配置的基础性作用。对新成长劳动力和农村富余劳动力，要按照市场经济条件下竞争就业的要求，引导他们提高素质，自主就业和创业。政府的责任，主要是加强教育和培训，完善市场机制，改善就业和创业环境。尤其是东部沿海地区，要集中力量建立健全市场化就业机制，以市场就业为导向，以提高劳动者素质为重点，逐步形成城乡一体化的劳动力市场。要探索市场经济条件下调控失业的办法，在有条件的省市搞好适当扩大失业保险基金支出范围试点，更好地发挥失业保险促进再就业的功能。
三是促进就业与职业教育紧密结合。当前，我国技术工人中技师、高级技师只占4％，远远不能满足需求。在长江三角洲、珠江三角洲等经济发达地区，高技能劳动力短缺问题已经比较突出。加强职业教育工作，提高劳动者的就业能力和技能水平，改善劳动力素质结构，不仅是扩大就业、提高就业质量的根本，而且是产业结构优化升级、提升自主创新能力的基础。职业教育必须坚持以就业为导向，扩大就业必须以提高劳动者素质为根本，二者要以劳动力市场为核心，紧密结合起来。发达的劳动力市场，不仅可以提高劳动力资源配置的效率，而且会对职业教育产生引导作用。有了准确的市场信息，培训机构才有可能面向市场，按需办学；才有可能为劳动者量身订制，开发符合个性特点的培训内容和培训方法，提高培训的实用性和有效性。劳动力市场是市场化就业机制、市场化教育培训机制的基础，一定要抓住这个关键环节，抓好市场建设，为社会提供优质、高效、免费的供求信息。财政部门也要给予支持。职业教育涉及到劳动保障部门、教育部门、行业企业，地方政府要搞好统筹协调，发挥多方面的积极性。企业是职业教育成果的“最终用户”，要引导和支持高级技工学校、技师学院和职业院校与企业合作办学。要创新培养机制，广泛动员社会各方面的力量积极办职业培训，加快建立政府出资购买培训成果、政策引导社会参与、公办民办共同发展的职业培训新格局，为劳动者提供更多更好的培训产品。
四是中央和地方两个积极性紧密结合。就业再就业工作，直接责任在地方，主要工作要依靠地方来做。最符合国情、最有生命力的政策、办法，都是基层干部群众在实践中创造并逐步完善的。中央政府的责任，在于确定大政方针，明确目标任务，总结各地经验，对地方尤其是困难地区提供必要的财力支持。《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》提供的是一个基本的政策框架，政策体系是开放的，鼓励地方围绕解决本地区的突出问题，制定更有针对性的政策措施，拿出操作性强、真正能见实效的实施办法。要充分发挥国务院就业工作部际联席会议的作用，加强调查研究，随时发掘新鲜经验，不断丰富、发展就业再就业政策。
三、进一步完善企业职工基本养老保险制度
1997年，国务院决定建立全国统一的企业职工基本养老保险制度。8年来的实践表明，“社会统筹与个人账户相结合”的制度模式是成功的，比较合理地均衡了企业、职工、政府的负担，体现了公平与效率的统一。但也面临着一些问题，如个人账户一直“空账”运行，预筹积累、防范老龄化风险的作用没有发挥出来；基本养老金计发办法的约束激励机制不强，职工缴费积极性不高等。为了解决这些问题，国务院决定进一步完善企业职工基本养老保险制度。
第一，扩大做实个人账户试点，实现养老保险制度的可持续发展。养老保险涉及人数多，基金规模大，历史负担重，资金平衡周期长，对国民经济和社会稳定的影响举足轻重。所以，国务院把完善养老保险制度作为今后一个时期社会保障制度改革的重中之重。养老保险制度面临的最大挑战，是人口老龄化。基数大、速度快、高峰期持续时间长，是我国人口老龄化的重要特征。而且，我们是“未富先老”，人口老龄化对经济发展的压力更加突出。应对人口老龄化，关键是要转换筹资模式，未雨绸缪，预留积累，尽量减轻老龄化高峰时期的财政压力。这也是世界主要国家养老保险制度改革的共同取向。
逐步做实个人账户，是党中央、国务院经过深思熟虑、反复权衡之后作出的重大决策。我国经济保持了快速健康发展的势头，我们相信后人会比我们办法更多，财政经济状况更好。但是，社会保障是关系到经济和社会长远发展的重大问题，必须及早谋划。我们还是要负起这一代人的责任，为逐步完善养老保险制度做好现在的工作。目前，我国经济持续快速增长，财政收入连年增加，抓住这一有利时机，拿出一些资金，建立养老保险可持续发展的机制，是功在当代、惠及子孙的事情。在实施步骤上，既要积极，又要稳妥，充分考虑各方面的承受能力。在总结东北三省试点经验的基础上，国务院已经决定，今年再选择8个省份扩大试点，兼顾东、中、西部地区，进一步总结经验。扩大试点的原则方案，已经国务院批准。确定为试点的地区，要认真做好测算工作，抓紧制订实施方案，落实地方配套资金，准备组织实施。
第二，改革基本养老金计发办法，建立有效的激励约束机制，计发办法是养老保险制度的核心内容之一。通过这项改革，把缴费年限长短、缴费基数高低、退休年龄早晚与基本养老金待遇水平更紧密地挂钩，更好地体现了权利与义务相对应、公平与效率相结合的原则，不仅有利于促进职工积极参保缴费，也有利于基金的平衡。计发办法改革在吉林、黑龙江两省试点中已经取得了初步的效果，增强了制度对参保缴费的激励约束作用，得到了企业和职工的认同。计发办法改革涉及职工的切身利益，社会各界高度关注，而且技术性很强，各地须周密测算，研究制定稳妥的过渡办法，保证新老政策平稳过渡，待遇水平合理衔接。
第三，进一步扩大养老保险覆盖范围。2005年底，全国参加养老保险的人数已经达到1.74亿人，比“九五”末增加了3800万人。但应当看到，随着经济结构调整和就业方式多样化，原来以国有、集体企业为主要对象的养老保险制度面临着新的问题。国有、集体企业职工减少，非公有制经济从业人员、城镇个体劳动者和灵活就业人员大量增加，他们中的大多数还没有纳入养老保险制度。因此，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》把扩大覆盖范围作为今后一个时期的重点任务，明确规定城镇个体工商户和灵活就业人员都要参加养老保险。同时，对这些企业和职工的缴费基数、缴费比例进行了适当调整，以更好地符合他们的实际情况和需要。做好扩面工作，不仅是扩大缴费人群、缓解资金收支矛盾的措施，更是适应就业结构变化，维护广大劳动者社会保障权益的需要。各地要本着实事求是、适当灵活的原则细化和落实这些政策，加大工作力度。
第四，不断加强管理服务。完善养老保险制度，要坚持完善政策与加强管理并重，改变重政策、轻管理的倾向，不断提高管理服务水平，使政策落到实处，使新机制充分发挥效应。各级社会保险经办机构要完善规章制度，统一技术标准，规范业务流程，实现规范化、信息化、专业化管理。要按照以人为本的原则加强服务窗口建设，普遍开展人员培训，提高政治和业务素质，改进服务质量。要健全内部控制和外部监督机制，强化基金征缴，做到应收尽收；加强基金管理，有效防范风险，确保基金安全。要进一步加强街道社区劳动保障工作平台建设，加快公共老年服务设施和服务网络建设，提高退休人员社会化管理服务的水平。
四、进一步调整财政支出结构，支持劳动保障事业发展
近年来，财政工作成就显著，预算连年超收，国家财力不断增强，财政管理更加规范，公共财政体制日益完善。各级财政对劳动和社会保障事业投入也逐年增加。“十五”时期，全国财政用于就业和社会保障方面的支出年均增长16.3％，占总支出的比重也提高到2005年的11％。其中，中央财政对基本养老保险基金的补助支出从1998年的20亿元增加到2005年的545亿元，累计达到2826亿元。2003年至2005年，中央财政在每年保持国有企业下岗职工基本生活保障补助资金100亿元规模不变的基础上，3年共安排再就业资金239亿元。“十一五”期间，财政用于就业和社会保障方面的支出还将大幅度增加。财政投入的持续增加，为实施积极就业政策和完善社会保障制度，提供了有力的资金保障。同时，各级财政部门不断完善财务管理制度，积极推进绩效考评，劳动保障资金的使用效益不断提高。
财政是政府履行职能的物质基础，财政支出结构的调整，是国家大政方针的直接体现，数字就是政策。增加就业再就业和社会保障支出，是履行政府职能、建设公共财政的重要方面。同时，扩大就业、建立健全社会保障体系，也有利于推动公共财政体制建设。提高劳动力素质，千方百计扩大就业，有利于促进经济结构战略性调整，有利于转变经济增长方式，有利于增强国家竞争力和经济发展后劲，从长远看也有利于促进财政收入的稳定增长。加强社会保障体系，有助于改善居民心理预期，扩大消费需求，拉动经济增长，强化公共财政建设的经济基础。各级财政要继续调整和优化财政支出结构，一如既往地加大对就业再就业和社会保障的支持力度，从更好地促进就业再就业、提高劳动者素质和加强社会保障的现实需要，考虑资金的安排使用。劳动保障部门要在用好资金、建立机制上下功夫，花了钱要换来更好的机制，逐步建立起更加科学、高效的就业政策和社会保障制度体系，提高财政资金的使用效益。
五、做好新时期的就业和社会保障工作，必须切实加强对劳动保障工作的领导
党中央、国务院十分重视劳动保障工作。国务院先后下发一系列重要文件，明确目标任务，制定政策措施。各级政府要真正把思想和行动统一到中央决策上来，把这项工作纳入经济社会发展总体规划，摆上重要议事日程。首先，把劳动保障工作摆到政府工作更加重要的位置，加强领导和协调。做好劳动和社会保障工作，是各级党委和政府的重要责任。各地区、各部门必须加强对这项工作的领导，统筹协调有关方面，形成合力，抓出成效。这几年，在工作中摸索出一些行之有效的办法，如层层落实目标责任制、把劳动保障工作指标列入政绩考核等，要继续坚持，不断完善。其次，抓紧制订配套措施。劳动和社会保障工作十分具体，各地区经济发展水平、工作基础千差万别，面临的情况、问题各不一样。大政方针中央统一决策，但具体落实必须依靠地方同志发挥积极性、创造性，因地制宜，解决实际问题。第三，抓好当前工作。国务院已经确定，2006年就业再就业工作的目标任务仍是“95146”，即城镇新增就业900万人以上，实际下岗失业人员再就业500万人，其中“4050”人员100万人，城镇登记失业率控制在4.6％以内。各地区须抓紧部署落实。
促进就业再就业、建立健全社会保障体系，是社会主义市场经济条件下政府的重要职能。做好这两项工作，涉及亿万群众的根本利益，不仅具有十分重要的政治意义，而且是调节收入分配，扩大国内需求，促进国民经济持续稳定增长的治本之策。在新的历史时期，继续做好就业和社会保障工作，仍然具有十分重要的现实意义。就业和社会保障工作任务艰巨，寄托着人民群众的殷切期望。我们要在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照党中央、国务院的部署和要求，兢兢业业，扎实工作，加强劳动和社会保障工作，为全面建设小康社会作出新的更大的贡献。
