新修订的《水行政处罚实施办法》(以下简称《办法》)于2023年5月1日起施行。为使全国水利系统及时了解掌握《办法》修订背景和思路、主要内容以及贯彻实施,《中国水利报》开辟专栏,邀请水利部政策法规司司长于琪洋、参与《办法》修订的部分专家对《办法》进行全方位解读。

完善水行政处罚制度提升水行政执法效能

——访水利部政策法规司司长于琪洋

1.为什么要修订《水行政处罚实施办法》?

于琪洋:水行政处罚是水行政主管部门有效实施水行政管理、保障法律法规贯彻施行的重要手段,也是水行政执法的重要组成部分。现行《水行政处罚实施办法》(以下简称《办法》)自1997年12月26日以水利部令第8号发布施行以来,对依法惩处各类水事违法行为、维护正常水事秩序和公共利益发挥了重要作用。党的十八大以来,党中央、国务院对治水工作作出一系列新部署,同时2021年新颁布实施的《中华人民共和国行政处罚法》对水行政处罚工作提出了新要求,现行《办法》已不适应当前工作的需要。另外,水行政处罚的长期实践,总结出一些行之有效的工作机制,也需要在《办法》中予以体现。为强化水利体制机制法治管理,适应新的行政处罚法要求,巩固水行政执法实践成果,提升水行政执法效能,助力水利高质量发展,修订《办法》十分必要。

2.问《水行政处罚实施办法》修订的基本思路是什么?

于琪洋:政法司以党的二十大精神为指引,全面贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于治水重要讲话指示批示精神,适应完善水行政执法体制、严格规范公正文明执法的改革要求,以新修订的行政处罚法和其他有关法律规定为依据,以满足水行政执法实践需求为目的,充分吸纳各地有益实践经验,依法细化水行政处罚措施,突出实践性、针对性、可操作性,为水行政执法提供强有力的制度保障,推动全面依法治国重大决策部署在水利系统贯彻落实。

《办法》修订工作中,重点把握了以下几点:一是严格贯彻落实修订后的行政处罚法要求。在修订中增加综合行政执法制度规定,完善管辖和程序规定,补充水行政处罚种类,明确追责期限,严格行政执法责任,强化执法监督。二是立足解决水行政处罚中面临的问题。根据行政处罚法授权,细化水行政处罚实施主体,明晰水行政处罚立案标准和结案条件,强化跨区域联动机制、跨部门联合机制、与刑事司法衔接机制、与检察公益诉讼协作机制,严格非现场执法监管要求,完善自由裁量基准制度,明确财产保全措施等问题。三是兼顾程序性与实体性内容。既对水行政处罚实施机关和执法人员等实体性内容进行规定,又对水行政处罚的立案和管辖、简易程序、普通程序、执行和结案等程序性内容进行规定。

3.问新修订的《水行政处罚实施办法》主要内容有哪些?

于琪洋:修订后的《办法》分为总则、水行政处罚的实施机关和执法队伍、水行政处罚的管辖和适用、水行政处罚的决定、水行政处罚的执行和结案、水行政处罚的保障和监督、附则,共七章64条。主要内容包括以下几方面。一是关于水行政处罚种类和实施主体,界定水行政处罚实施机关和水行政执法队伍。依据行政处罚法,结合实际情况规定水行政处罚种类;区分水行政处罚实施机关和受委托组织,严格规范受委托组织准入条件,压实委托实施行政处罚的监督责任;细化委托处罚的具体要求,明确委托书应载明事项,规范委托程序。二是关于水行政处罚管辖,进一步明确管辖权划分。明确管辖权限,以违法行为发生地的地方水行政主管部门管辖为原则;细化管辖机制,明确管辖协商相关内容,特别规定省际边界管辖争议处理机制。三是关于水行政处罚适用,在总结实践经验基础上,进一步完善处罚适用。明确从轻、减轻和不予行政处罚的法定情形;规范水行政处罚自由裁量权行使,明确制定行政处罚裁量基准的基本要求;加大重点领域执法力度,对涉及公民生命健康安全且有危害后果的,延长追责期限至五年。四是关于水行政处罚程序,进一步完善水行政处罚程序,推进严格规范公正文明执法。明确处罚前公示制度,要求水行政处罚机关公示执法主体、职责、立案依据等信息;细化告知要求,要求水行政处罚机关作出处罚决定前,告知相关事实、理由和依据;明确执法全过程记录,强调特殊情形下全过程记录要求;强化法制审核,明确适用情形、程序和要求,实现办理、审核、决定三分离;根据实际情况调整细化重大案件集体讨论适用情形;完善简易程序,依法调整罚款数额标准;完善听证程序,强化听证笔录效力;落实办案期限,明确办案期限计算规则和延长期限批准程序。五是关于水行政处罚执行与结案,补充完善执行制度和结案制度。适应行政执法实际需要,调整当场收缴罚款数额标准;列出延期、分期缴纳罚款情形,明确逾期不履行措施和加处罚款数额计算要求;新增财产保全措施,确保执行到位;明确结案条件和立卷归档要求,严格水行政执法全流程闭环管理。六是关于水行政处罚执法保障和监督,贯彻落实行政执法责任制和责任追究制度。明确提出加强执法能力建设,建立健全水行政执法跨区域联动机制、跨部门联合机制、与刑事司法衔接机制、与检察公益诉讼协作机制,提升执法效能;建立水行政处罚监督和挂牌督办制度,强化执法监督;建立健全水行政执法评议制度,要求定期组织开展水行政执法评议、考核。

切实维护水行政管理相对人合法权益

——水利部淮河水利委员会政策法规处副处长林道和

即将于2023年5月1日起施行的《水行政处罚实施办法》,是水利部进一步强化水利体制机制法治建设任务,统筹推进水利高质量发展制度体系建设的重要举措,以“程序性与实体性内容兼顾”为原则,既着眼于“谁来处罚”,又着眼于“怎么处罚”,其中尤以引入“首违不罚”、沿用追责期限、明确立案标准等为亮点,以期让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正,从每一项执法决定中都能感受到公平正义,切实保护行政管理相对人合法权益。

《办法》第十五条第二款首次引入行政处罚法第三十三条第一款规定的“初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚”,即“首违不罚”,有利于以最小执法成本收获最大行政效能。实践中适用该规定,需要注意把握“初次违法”、“危害后果轻微”和“及时改正”等三个要点,只有同时具备,才“可以”不罚。关于初次违法,需要从时间和空间两个角度分析认定,必须是在一定期限内同一领域或者同一领域中同一种违法行为范围内,第一次有该违法行为。如共同违法时,应在确认各当事人法律责任后,具体判断是否属于“初次”情形。关于违法后果,需要注意与违法行为的区别,如果违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的,应适用《办法》第十五条第二款首先明确的“轻违不罚”的相关规定。关于及时改正,必须以水行政管理秩序得到恢复作为评判标准。

《办法》第十七条沿用了行政处罚法第三十六条关于追责期限的规定,明确除法律另有规定外,追诉时效为二年,涉及公民生命健康安全且有危害后果的延长至五年。追责期限是行政处罚中的一项重要制度,是指对违反行政管理秩序的行政管理相对人,予以行政处罚的最长期限。行政处罚的追责期限主要体现了教育、预防等功能作用。超过追责期限,虽产生阻却处罚责任追究的效果,不再给予行政处罚,但不影响对违法行为给予法律定性和负面评价,也不影响对被教育、责令改正等非处罚责任的继续履行。

《办法》第二十九条第二款细化了行政处罚法第五十四条第二款的立案标准构成要素,从违法事实、法律责任、管辖权限、追责期限等四个维度规定立案条件,使法律层面的原则性规定更加明确,让立案更加具有可操作性,一定程度上解决了一直以来人民群众反映较为强烈的行政执法机关有案不立、久查不结等执法诟病,进一步健全和丰富了水行政执法领域的处罚立案制度。除法律责任、追责期限易于判断外,管辖权限需结合水行政处罚机关的“三定”方案、职权清单和行政处罚权力清单等进行认定,并注意是否存在指定管辖、委托执法、综合执法等情况。