近些年，四洋七洲之地都能见到李克强出访兼“推销”的身影。郑州上海合作组织总理会上也不例外，李克强再次提出国际产能合作。这对于区域经济合作滞缓的上合组织仿佛注入了高能燃料：中国充足的优质产能找到用武之地，而中亚国家的工业化水平和产业升级得到促进。产能合作为上合组织发展带来转机：经济和安全两个轮子由此转起来。

从专注于边界管理和军事互信的“上海五国”到以“安全、经济、人文”为三大支柱的“上海合作组织”，——上合组织10多年的发展历程很明显是一种适应外部安全环境的演进过程。这种变化与大国力量的消长、因此引发的地缘政治动力曲线高度近似：苏联解体及亚欧大陆权力真空、伊斯兰原教旨主义扩散及塔利班兴衰，等等。而随着美国发动阿富汗战争在中亚战略楔入，IS“伊斯兰国”的全球恐怖袭击及向中亚的战略渗透、扩张，一系列变因的出现，可以说，使该地区遭受到冷战后从未有过的安全威胁。因此，适应这种日益复杂和严峻的地区安全环境，就成为上合组织成员国的一种内在战略需求。这种需求反过来又驱动上合组织制度化水平和内聚力的提升。

（一）合作的方向与区域经济一体化

那么，这种区域合作的方向是什么呢？上合组织自诞生之日就在中亚这个被称之为亚洲大陆“心脏地带”的复杂的地缘政治环境中扮演着“定海神针”角色：一方面维护着成员国的政权安全和社会稳定，另一方面也保障着中亚地区的安全和稳定。上合组织则因其“不结盟、不对抗、不针对第三方”的合作安全观而受到国际社会关注，无论是古典现实主义的均势平衡理论，还是新现实主义的威胁平衡理论，都很难解释这种不同于联盟安全或集体安全的区域合作安全理念。那种基于外部威胁存在的联盟往往因为威胁的消失而失去存在的价值和理由。与传统的联盟安全相比，合作安全则是以另一种逻辑判断为依据的：外部威胁或者权力配置的差异之所以不会成为地区安全合作的动力从而增强成员国凝聚力，是因为成员国对于某种威胁程度的感知不一样。利益向来是国家区域合作的基本需求，利益认同无疑也是地区安全合作的重要基石。纵观当今世界，大多数国际组织都是以经济合作为基础，而经济上的相互获益也会促进国家之间的政治互信的增强。像欧盟、东盟、北美等地区的安全合作就与其地区经济一体化密切关联。

必须承认，上合组织在取得不同凡响的地区安全保障成就的同时，其经济功能并没有最大程度地发挥出来。虽然早在2001年，上海合作组织成立之初，成员国就签署了《关于区域经济合作及启动贸易和投资便利化进程的备忘录》，提出2020年发展目标是逐步实现商品、资本、劳动和技术的自由流动，以顺应经济全球化和区域经济一体化的发展趋势，增强成员国所属地区的经济合作的深度和广度。然而上合组织最大的特点就是政策措施离不了“圆桌会议”，“共识何其多、落地何其少”的尴尬局面一次又一次的重复。在经历了区域一体化、经贸合作的种种尝试后，上合组织的经济合作功能在很长一段时间内陷入了制度性停滞阶段，成员国经济合作多以双边为主。经济结构具有明显互补性的国家之间却无法达成制度性合作，这成为上合组织发展的一大困境。

（二）区域经济合作的困境与利益协调

造成这种发展困境的原因是什么？除了诸如区域经济合作目标的模糊化致使未能形成制度性安排、区域经济合作方式泛机制化、区域经济合作举措形式化、区域经济合作呈现双边或多边化、区域经济合作的项目化等问题制约着区域经济合作的深入发展之外，还有以下两个重要原因。

——与俄罗斯的利益协调。从大战略层面来说，中俄彼此需要的程度很深，两国都有借助对方平衡来自美国及其军事同盟体系不断扩张的战略压力，这一点，对经历乌克兰危机的俄罗斯尤甚。但是在具体到一些合作领域，中俄有时也会出现“非此即彼”的零和竞争。推动上合组织经济合作方面就是如此。俄罗斯认为上合组织应当重在安全领域而无关经济宏旨，倾向于借助上合组织平台加强与周边国家的安全联系；对于区域经济一体化建设，俄方希望在它所力推的“欧亚联盟”框架内进行磋商和谈判。2011年7月，当俄罗斯正式推出以俄白哈关税同盟为基础的区域一体化战略构想之后，这种态度就更为明确了。根本原因在于中国经济规模是俄罗斯的5倍之多（按2014年GDP计算是9倍）；俄罗斯担心在上合组织中自己扮演从属角色，而中国成为规则制定者并拥有决定性话语权。

——与中亚诸国的利益协调。按照维纳的关税同盟理论，经济一体化通过贸易创造和贸易转移会给参与国带来经济福利，然而区域经济一体化所产生的经济福利和成本在各国间，甚至是各国内部不同产业间分配差异都很大。这就造成了各国及代表其产业的利益集团对区域经济一体化态度的大相径庭，具体到区域经济一体化，就是反对者多多。

中亚国家产业结构不完整、工业化水平低下、消费品匮乏以及投资环境不佳，而中国与中亚经济往来主要以贸易为主，特别是以中国对中亚国家出口为主，这对于中亚各国原有产业造成的冲击是巨大的。因为这些产业存在种种不足和缺陷，有的是技术远远落后而难以维系，有的是缺乏资金和管理，有的则是运营成本过高，它们在受到来自国外竞争时面临调整或倒闭的命运。这种情况下，中亚国家面对中国的竞争自然会采用保护贸易政策来维护本国利益从而对区域自由贸易充满戒惧。此外，中国企业进入中亚国家普遍表现出对其资源、原材料的独一无二的兴趣，而中亚国家无意成为任何一国的廉价原材料的提供者和经济附庸、去重蹈“中心-外围模式”，宁愿独立自主发展自己的民族经济。上述种种经济利益和发展战略的考虑，就成为中亚国家对上合组织区域自由贸易化担忧的根本原因。

在解决中亚地区的安全问题上，中国更愿意从长远着眼，即通过经济发展水平的逐步提高，来获得中亚地区的长治久安。这样的战略逻辑意味着，上合组织需要以经济发展作为基石。只有当上合组织发挥好经济领域的各项职能和作用，并以此作为未来的基础性功能，才能确保该组织内成员国长期稳定的经济和发展利益。而在经济发展之上，所构建的安全合作和人文合作，就成了有本之木、有源之水，从而必然会提高上合组织的国际话语权和地区影响力，反过来也有利于增强组织内部成员国的向心力和凝聚力。

（三）大国与区域经济安全品供给

推动上合组织的区域经济合作，一个基本的考量是照顾到成员国利益需求，而不仅仅是首先考虑自己的利益所得。也就是说，必须考虑到这种区域经济合作能给成员国带来多大的经济福利。

对于俄罗斯，建立与上合组织有竞争性的欧亚联盟，其意义绝不止于谋求经济利益。推进欧亚一体化进程是其最终目标，即在俄、白、哈三国的基础上，将欧亚联盟的范围扩大到整个原苏联地区，同时由经济联盟而政治联盟、军事联盟，将欧亚联盟打造成多极世界中重要的一极。当然，由于俄白哈关税同盟中三国经济规模差距极大，彼此间贸易结构互补性不强、经济分工和贸易联系松散，内部市场化程度不高，这些因素必然影响关税同盟经济效应的发挥，致使俄罗斯很难从一体化进程中获取到巨大经济利益。因此关税同盟虽建立，但在相当长时期内不会对上合组织其他成员国造成严重的经济影响。此外，乌克兰危机引发美国与欧盟对俄罗斯实施经济制裁，以及油价低迷对俄罗斯经济造成很大打击。据俄罗斯央行估计，如果油价在未来三年一直维持在每桶40美元以下，俄罗斯经济将衰退5个百分点。这种情况下，俄罗斯对上合组织倚重只会加强，中俄战略互信只会加深，这些都是中俄共同推动上合组织经济合作的坚实战略基础。

中亚国家对于发展区域经济合作有强烈意愿，其目的是希望通过抱团取暖的方式来摆脱面临的经济困境。早在上合组织成立之初，吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦等国就提出建立中亚共同市场的倡议。哈萨克斯坦更是提出上合组织应以经济合作为主题，还倡议建立上海合作组织银行、发展基金等融资机构，这说明中亚国家对于上合组织的经济合作功能本身抱有很高期望。当然，中国要理解中亚国家所处的发展阶段及其国家利益所在，即中亚国家对于沦为原料、资源产地充当经济附庸的本能抗拒，以及为追求经济独立自主而采取的一定程度的贸易保护政策。有必要使中亚国家认识到，通过上合组织的经济合作，将给中亚国家带来更多实实在在的经济利益，如就业、企业家培育、资本积累和市场体系发育等。这样，区域经济合作不仅满足了中亚国家的国内需求，实现了社会稳定，而且还为其创造了大量的就业机会。在过去，中国与中亚国家经济交往中不乏这样的成功例子。比如，吉尔吉斯斯坦因充当中亚转口贸易平台而为该国创造了50万个就业岗位。

事实上，中亚国家并不在意自然资源方面的比较优势，真正关注的是如何建立能充分利用现有自然资源、劳动力资源的产业，并在这一过程中完成资本、技术和熟练劳动力的积累，从而在未来将其转化为竞争优势。也就是说，中亚国家经济战略目标重点是提升企业的自生能力，并建立起基于本国比较优势的产业、最终形成国际竞争优势。而在这一进程中，寄希望于中国资本、技术和转型经济的经验能对中亚国家发挥关键作用。如果是这样一种区域经济合作路径，可以想见，当中亚国家借助中国的大市场实现本国经济增长并建立基于国际市场分工、具有竞争优势的产业时，中国发展区域经济合作的建议以及相应的一些政治、安全主张自然就会得到地区国家的认可与支持。

（四）产能合作助中亚国家产业升级

实际上，李克强总理近些年在中亚大力推动国际产能合作，正是基于上述这种战略考量。

这一战略的出发点就是照顾到中亚各国的利益需要，即满足中亚国家提升工业化水平、推动产业升级的利益需求。其中体现了互信、互利的“上海精神”，这也是中国对于成员国之间互利共赢、包容发展的合作之路的探索。具体而言，就是将优质产能、集成技术和工程建设能力与各成员国的发展需求结合起来，打造包括立项投资、建厂生产、销售和配套服务在内的“一条龙”合作模式，帮助中亚国家提高工业生产能力，形成自主产业链。中国与哈萨克斯坦产能合作就相当成功、堪称典范，目前双方已达成52个产能合作项目，总金额超过300亿美元。拥有先进水平的、性价比高的装备产能的中国，与有着钢铁、水泥、平板玻璃生产以及火电等大型基础设施项目、发展农产品深加工合作等巨大需求的哈萨克斯坦，由此结成了利益共同体。这有利于打造经济新增长点，应对经济下行压力，推进资源产业升级，助力哈萨克斯坦工业化进程，推动中国装备走出去，实现中哈双方的互利共赢和共同发展。这种巨大的市场需求也呼唤着与之气质相匹的企业家精神，从而带领更多的中国企业“走出去”，向中亚、俄罗斯等国开展直接投资及技术合作，尤其是目标国急需的关键性技术。从世界范围内区域经济一体化的发展经验来看，区域一体化虽然受益政治力量的推动，但区域一体化取得成功必然基于市场一体化，拥有市场基础的区域一体化就可能获得成功。

利益共同体从来都是命运共同体的孪生兄弟。作为大国，中国需要以大国的风范和思维来重新考虑区域经济合作，即应由单纯的满足国内需求转变为向中亚地区提供包括安全和经济在内的区域性公共产品，以此来带动上合组织取得真正的发展。换言之，只有中亚国家经济真正发展了，中国在中亚的利益才能得以保证。只有这样，上合组织经济合作构想才会被中亚国家真正接受并取得实质性的进展，真正的命运共同体才会出现。从这一点意义逻辑来理解，推进包括产能合作、基础设施建设在内的区域经济深度合作，其本身就是一种合作观念、合作方式的创新，这种创新将重塑上合组织及其成员国关系形态，进而在新的起点重新建构中国与中亚国家的未来。（朱宁 北京大学国家治理创新中心研究员）