堵住违规变相举债“后门”

最新审计报告显示，有些地方仍在变相举债或新增隐性债
——堵住违规变相举债“后门”

最新审计报告显示，在经济下行压力加大的情况下，部分地方重开债务“后门”，更出现了一些隐性债务。应该认识到，无论地方违规或变相举债采用了何种方式，其本质上都是违反预算法精神的。尽管这些违规债务金额不是很大，但这些缺乏规范与监督的举债方式无疑将累积风险隐患，足以引起高度警惕——

在刚刚结束的第十二届全国人大常委会第二十一次会议上，地方政府债务问题再次引起关注。《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，有的地区仍违规或变相举债，有的地方出现一些隐性债务。这些现象的产生，凸显了进一步加强地方政府债务监管的必要性。

按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，2015年1月1日起开始实施的新预算法，增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从主体、规模、方式等多个方面作出限制性规定。

新预算法结束了以前地方政府融资较为混乱的局面，建立起规范的政府举债融资机制，也就是通过发行地方政府债券举借债务。财政部有关负责人近日在谈到规范地方政府债务管理成效时表示，财政部认真落实预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求，积极采取措施规范地方政府债务管理，取得了阶段性成效。

这些措施包括对地方政府债务实行限额管理、发行地方政府债券置换存量债务、发行新增地方政府债券、将地方政府债务纳入预算管理、建立健全债务风险预警和应急处置机制。“采取上述措施以后，既有效防范化解了财政金融风险，又有力促进了经济社会发展。”该负责人说。

据国内评级机构中债资信统计，2016年上半年全国共有30个省级政府和4个计划单列市政府发债，发行规模共计35755亿元，接近2015年全年3.8万亿元的发行水平。

“面对巨量的地方政府债券发行，财政部及有关部门在地方政府债券额度管理、发行节奏、置换进度等方面作出了明确规定，促进了地方政府债券发行工作平稳有序进行。”中债资信公用事业一部资深分析师闫丽琼表示。

与此同时，一些地方重开债务“后门”，出现了审计报告披露的一系列违规情形。尽管违规金额不是很大，但这些缺乏规范与监督的举债方式无疑将累积风险隐患，足以引起高度警惕。

审计报告表示，抽查发现，至2015年底，浙江、四川、山东和河南等4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省区在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元；浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

在审议审计报告时，有全国人大常委会委员表示，调研发现一些地方为了稳增长，在人大批准发行的债务之外，仍然以各种名义、方式举借债务；有的地方在运用政府与社会资本合作（PPP）模式过程中，明面上邀请社会资本入股，但又对社会资本承诺每年有固定回报或在规定时限内全额回购；有的金融机构参与项目投资，要求地方政府和基层地方人大出具保函，或将相关补贴长期固定纳入预算。

地方违规或变相举债采用了多种方式，但无论怎么花样翻新，都是违反预算法精神的。正如财政部部长楼继伟在这次人大常委会会议上所作《关于2015年中央决算的报告》中强调，地方政府只能通过发行政府债券方式举债和为外债转贷提供担保，除此之外不得以任何方式举债，也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

对于违规举债现象，中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚认为，其中一个原因是经济新常态下的财政减收增支加剧了地方融资压力。“增支压力、民生支出刚性、公共投资缺口等支出因素与收入增长明显放缓相互叠加，大大加剧了地方财政一般公共预算的收支平衡压力。”他同时强调，必须规范地方政府融资，防范财政风险，实现财政和经济可持续发展。

楼继伟在《关于2015年中央决算的报告》中，就加强地方政府债务管理提出了一系列措施，包括加强债务限额管理，控制债务规模；强化地方政府债务监督，所有政府债务都要分类纳入预算；进一步完善地方政府债券发行管理制度，提高债券流动性；对高风险地区进行预警并督促建立债务风险化解和应急处置机制；加快推进地方融资平台公司市场化转型等。

“地方政府融资必须严格依照新预算法规定，采取政府直接发债的方式进行。未来需要改进的主要是针对地方政府债务新规运行中反映出来的问题，逐步就基本框架进行适应性调整，以满足地方政府的现实融资需求，建立起规范透明的地方政府融资机制。”赵全厚认为。

值得注意的是，新预算法对违规举债或提供担保明确规定了法律责任。根据该法第94条，各级政府、各部门、各单位违反规定举借债务或者为他人债务提供担保的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

“对地方政府违法违规举债或担保，以及违反规定替企业偿债的，责令改正，并严格按照新预算法规定追究地方政府相关负责人的责任，处理结果向社会公开。”楼继伟强调。（记者 曾金华）