“多规合一”路在何方

近日，《上海市城市总体规划(2016—2040)（草案）》在上海城市规划展示馆对外公示，接受市民的意见建议。不少市民前来参观。光明图片/视觉中国

招来一个符合产业规划的项目，却发现不符合环保要求；招来的工业项目已签约，才发现选址地点是农业用地……规划在经济社会发展中起着龙头引领作用。但长期以来，各类规划经常不协调，甚至“打架”。

如何解决规划“打架”？中央明确提出，要统筹各类空间性规划，推进“多规合一”，形成“一张蓝图”。2014年国家发改委、国土部、住建部和环保部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，在28个市县推行试点，探索“多规合一”的路径和经验。

“打架”：多重规划冲突之困

浙江某市招商局负责人曾告诉记者一次尴尬的经历：某乡镇曾设法引入某项目，从该市城市总体规划看，项目与之并没有冲突。就在项目即将落地时，国土部门却突然说“不”——和市里土地利用总体规划不符。项目就这么“黄”了。“早晓得，一开始就不去谈了嘛。”

在国民经济建设中，上述这种规划“打架”的情况时有发生。比如一块地，在城乡规划中是建设用地，在国土规划中是耕地，在林业规划中是林地，挨着水库的是水利用地。土地性质说不清，这些地就没法用。

据统计，我国经法律授权编制的规划至少有80多种。但由于规划编制部门分治，国民经济和社会发展规划（以下简称“经规”）、城乡规划（以下简称“城规”）、土地利用规划（以下简称“土规”）、环境保护规划（以下简称“环规”）以及其他各类规划之间内容重叠交叉甚至冲突和矛盾的现象较为突出，不仅浪费了规划资源，而且导致资源配置在空间上缺乏统筹和协调。

以陕西榆林市为例，在“多规合一”试点工作中发现，超过40%的城规与土规存在差异，林地规划与土规一致的仅有40%，加之各个规划自成体系、互不衔接，使得项目审批必须互为前置、串联审批，大大影响了行政审批效率。

“劝架”：规划利益协调之难

“多规合一”主要来源于三规合一，分别是经规、城规、土规。有一种形象的说法：经规是定目标，土规是给指标，城规是安坐标。三规合一是将三规中的交集部分统一起来，落到一个共同的空间规划平台上，以避免规划“打架”。但“劝架”并不简单，背后涉及规划的利益之争。

有专家认为，在各类规划中，经规和城规是发展导向的，而土规和环规是以资源保护为目的，各自的出发点不同，这是造成规划“打架”的根本原因。另外，规划涉及部门多，在规划目标、核心内容、规划范围、调控对象、工作方法上差异较大，协调衔接难度大、成本高。

在所有规划中，土规最为严格。“一个县的城规市政府就可以批，但是土规必须要省政府批，乡镇的土规要市里批，而且这个数据库国土部还要备案。”山东某县国土局局长告诉记者，土规的耕地、基本农田保护指标是自上而下层层分解的，是不能突破的。而城规却是自下而上根据人口增长规模，测算得出建设用地的指标，于是“城市化和耕地保护产生了矛盾”，而发改部门确立的项目又经常不在城规确定的建设用地范围内。

不同规划的期限也存在较大差异。经规的规划期限一般为5年，又称“5年计划”，土规一般为15年，城规一般为20年。由此可见，规划期限为5年的经规难以指导15年至20年的土规和城规。此外，还存在各类规划的技术标准不衔接，各类规划的地位失衡等问题。

改革：“多规合一”的地方实践

既然空间规划体系已经“不得不改”，那么，实践层面的探索能否跟得上改革的步子呢？

“亮点纷呈，不负所望！”国土部规划司有关负责人表示，经过两年来的探索实践，国土部指导的7个试点地区取得了显著成效。记者对其中几个地方进行了实地采访。

协调地上地下空间矛盾，是陕西榆林市“多规合一”试点的重点任务。该市矿产资源丰富，地下资源开发与城乡发展的矛盾突出，城规中有27%的空间与矿业权范围冲突，因而试点确定了“合理安排矿产开发时序及规模、划定勘查开发类型空间、协调采矿与其他空间国土开发利用”的解决路径。

针对建设用地比重大、土地碎片化严重等问题，广东佛山南海区提出要把“速度降下来、总量控制住”，打造新“南海模式”。他们的探索是，明确底数底盘底线、目标指标坐标，确立国土空间综合规划的核心、统领地位。此外，该区还在试点中建设“智慧管理”的统一信息联动管理平台，推进规划信息资源共享共用，统一协同审批项目，杜绝政出多门、审批烦琐、互相扯皮的问题。

为实现“合一”后的规划“可落地、可实施、可监管”，山东桓台县构建了以“三线”划定为核心的全域空间规划和以分类管控为重点的控制单元规划的“双层次”规划体系，按主导功能将全县划分为6片城镇单元、25片农村单元、2片生态单元，精细化管理，提高了空间管控的行政效能。

总的来说，试点地区基本上都做了以下几件事：做好“多规”技术衔接，统一各类数据基础；协调“多规”差异，强化空间规划底盘管控；开展区域资源环境承载力评价，明确国土空间综合开发战略和目标；统筹各类规划要求，构建空间规划指标体系。

探索：保证“一张蓝图”干到底

试点改革已满两年，试点地方绘制的“一张蓝图”法律效力有多大？如何保障“蓝图”干到底？

北大城环学院林坚教授表示，应明确试点地区“多规合一”成果的法律地位，消除地方对于空间规划效力的担忧。适时推动空间规划专门立法和土地管理法、城乡规划法等相关法律修改，形成一套全面、完整的规划法律体系，构建层次分明、功能清晰的空间规划体系。

“虽然现在都在提‘多规合一’，但我认为有两个门槛很难跨越，一个是部门利益，另一个是在专业上迈不过去，不可能有一帮人什么都懂，人力上很难实现，我们在专业上培养一个规划人才要好多年。”皖北某县发改委主任表示，“多规合一”应该是一个规划协调工作，而非只做一种规划，事实上，“多规合一”真正要实现的是多规融合。

“多规合一”试点中，谁居于主导地位，无疑是最关键的问题，涉及核心利益冲突时，部门间的协调机制难以发挥作用。“规划以谁为基础开展编制，本质上是主导权之争。”参与“多规合一”试点的专家也指出，核心是要处理好国民经济和社会发展规划与空间规划之间的关系。

尽管分歧重重，但专家们也有共识：在推进“多规合一”中，建设用地规模、耕地保有量和基本农田保护面积等约束性指标必须严格控制，坚决不能突破，耕地数量和质量关乎中国人的饭碗，是改革的“底盘”，必须筑牢；要以永久基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界为“底线”，强化国家对资源开发利用和保护的整体管控。（记者 叶乐峰）