财政部:依法厘清政府债务范围 坚决堵住违法举债渠道

依法厘清政府债务范围 坚决堵住违法举债渠道
——财政部有关负责人就地方政府债务问题答记者问

一、我国地方政府债务的范围是什么？如何看待融资平台公司债务与地方政府债务的关系？

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定，明确政府和企业责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。从2015年1月1日起实施的新修订的《中华人民共和国预算法》规定，除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

按照法律和国务院文件规定，财政部积极推动地方各级政府建立了政府债务限额管理、预算管理、风险预警等制度，2015年以来地方政府新增举债全部采取发行政府债券方式。同时，财政部会同有关部门对新预算法实施前截至2014年末的地方政府性债务存量进行了清理甄别，分清了政府和企业的责任；其中，凡属于政府债务的部分，纳入限额管理和预算管理范围，允许地方逐步发行地方政府债券进行置换。

目前我国地方政府债务的范围，依法是指地方政府债券，以及清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务。新预算法实施以后，地方国有企业（包括融资平台公司）举借的债务依法不属于政府债务，其举借的债务由国有企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任；地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

二、我国政府债务规模水平如何？

截至2015年末，我国地方政府债务16万亿元，如果以债务率（债务余额/综合财力）衡量地方政府债务水平，2015年地方政府债务率为89.2%，低于国际通行的警戒标准。加上纳入预算管理的中央政府债务10.66万亿元，按照国家统计局公布的GDP数据计算，政府债务的负债率（债务余额/GDP）为38.9%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。2016年，经全国人大批准，新增中央政府债务限额1.4万亿元、地方政府债务限额1.18万亿元，随着2016年GDP的增长和地方财政收入的增加，预计到2016年末负债率不会出现大的变化。今后，我国GDP和地方财政收入仍继续保持中高速增长，也为地方政府债务风险防控提供了根本支撑。

地方政府债务资金使用遵循国际通行的黄金法则，依法只能用于公益性资本支出，不得用于经常性开支。目前，地方政府适度依法举债集中用于城市基础设施和公共设施建设，符合代际公平原则，能够有效节省未来年度相关建设开支，以后年度地方政府可以将对应的建设资金调剂用于偿还到期债务，实现跨年度预算平衡。而且，地方政府用债券资金开展的公益性项目建设，形成了大量资产，其中有不少属于可变现资产，为今后地方政府偿还到期债务提供了物质保障。

三、近年来财政部规范地方政府债务管理情况如何？

近年来，按照党中央、国务院决策部署，财政部积极贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，积极构建规范的地方政府举债融资机制，健全地方政府债务风险防控制度体系，切实防范财政金融风险。

一是健全法律和制度体系。推动修订预算法、提请国务院印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），从顶层设计层面构建了地方政府债务管理的法律制度框架。

二是建立限额管理机制。提请全国人大或其常委会批准了2015年和2016年地方政府债务限额，要求地方政府举债不得突破批准的限额，依法设置地方政府债务的“天花板”；印发对地方政府债务实行限额管理的实施意见，建立了地方政府债务规模控制的长效机制。

三是政府债务全部纳入预算管理。印发一般债券和专项债券预算管理办法，分别在2016年全国预算草案、地方预算草案和预算调整方案中完整反映地方政府债务情况，改变了以往政府债务游离于预算之外的局面，主动接受人大监督。

四是开展风险评估和预警。综合运用债务率等指标，组织评估了地方各级政府债务风险情况，并将结果通报有关部门和各省级政府，督促高风险地区切实化解风险。

五是发行地方政府债券置换存量债务。经报国务院并向全国人大常委会报告，发行地方政府债券置换政府存量债务，不仅有效缓解了地方政府偿债压力，也降低了地方政府利息负担。

六是研究制定应急处置预案。指导和督促各省级政府全部制订本地区政府债务风险化解规划或应急处置预案。在此基础上，研究制定地方政府债务应急处置预案，以妥善做好风险事件的应急政策储备。

七是制止违法违规担保融资行为。组织财政部驻各地专员办核查部分金融机构要求地方人大或政府担保承诺情况，致函督促其整改，要求不得强迫或接受地方政府担保承诺；制止部分地区违法违规担保承诺行为，核查审计部门发现的地方政府违法违规担保融资问题，督促地方认真整改；重申法律规定，督促金融机构依法合规经营，加强风险识别和防范等等。

通过采取上述一系列措施，目前我国地方政府债务管理取得了积极成效，既发挥了政府规范举债对经济社会发展的积极作用，也有利于防范财政金融风险。

四、2016年新增地方政府债券发行使用情况如何？

经全国人大批准，2016年新增地方政府债务限额11800亿元，其中一般债务7800亿元、专项债务4000亿元，比上年增加5800亿元，落实了中央经济工作会议“积极的财政政策要加大力度”、“阶段性提高财政赤字率”的要求。截至9月底，全国地方已经发行新增地方政府债券11347亿元，占全年新增限额的96.2%。

按照党中央、国务院要求，2016年地方政府新增债券资金，主要用于重大公益性项目支出。各地积极采取措施，用好用足新增地方政府债券资金，推进供给侧结构性改革，对实现经济稳增长、实体经济去杠杆、经济社会事业补短板发挥了重要作用。

五、发行地方政府债券置换存量债务工作进展如何？

2015年底，经国务院批准印发的《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）明确，将在三年左右的过渡期内，发行地方政府债券置换存量政府债务中非政府债券形式的债务。自这项工作启动以来，至2016年9月底，全国地方累计完成发行置换债券7.2万亿元。

通过发行政府债券置换存量债务，进一步规范了地方政府债务管理，促进政府债务依法全部纳入预算管理；减轻了地方政府到期债务集中偿还压力，有利于支持金融机构化解系统性风险；降低了地方政府利息负担，初步匡算2015-2016年累计为地方节约利息支出6000亿元；维护了地方政府信用，化解了许多因举债不规范形成的矛盾，有助于提升居民消费能力、增强企业投资潜力，对当前经济下行期间地方经济稳增长起到了积极作用。

六、当前地方政府债务的主要风险是什么？如何防范地方政府债务风险？

近年来，按照国务院工作部署，财政部会同有关部门积极落实预算法和国发〔2014〕43号文件精神，切实规范地方政府债务管理，取得了积极成效。根据相关指标评判，地方政府债务风险总体可控。但是，当前地方政府债务领域也存在一些新的问题，主要是局部地区偿债能力有所弱化、个别地区风险超过警戒线、违法违规融资担保现象时有发生、一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等等。

下一步，按照党中央、国务院决策部署，财政部将继续坚持“开前门、堵后门”的改革思路，进一步完善地方政府债务管理制度，坚决制止地方政府违法违规融资担保行为，堵住各种不规范渠道，切实防范化解财政金融风险。一是健全地方政府债务管理制度。督促地方严格落实政府债务限额管理和预算管理，严格控制地方政府债务规模，规范政府举债程序。二是合理安排新增债券规模。充分发挥政府债务对经济社会发展的促进作用，通过开好“前门”，满足地方政府合理融资需求，支持地方稳增长、补短板。三是继续发行地方政府债券置换存量债务。减轻地方政府利息负担，缓解地方偿债压力，防范财政金融风险。四是推进融资平台公司市场化转型和融资。剥离融资平台公司政府融资职能，并继续发挥转型后的企业对经济发展的积极作用。五是建立健全地方政府债务风险预警和应急处置机制。加强对地方政府债务风险的评估和预警，坚持法治化原则分类处置风险事件，依法实现债权人和债务人合理分担风险。六是坚决制止地方政府违法违规融资行为。建立财政部驻各地专员办对地方政府债务的日常监督机制，依法加大查处和曝光力度，对违法违规的地方政府、金融机构，会同有关监管部门依法追究有关责任人的责任。