因势利导推进农民工返乡创业稳定发展

因势利导推进农民工返乡创业稳定发展
——对四川省农民工返乡创业情况的调查与思考

返乡农民工是农村“双创”的重要力量，也是推进农村一二三产业融合发展的生力军。为了解分析当前农民工返乡创业情况，近期，农业部产业政策与法规司相关调研组分两个组赴四川省成都市、内江市等地开展了专题调研。通过调研发现，当前农民工返乡创业积极性很高，发展势头良好，对推进农业转方式调结构发挥了积极作用，但农民工返乡创业发展壮大是一个过程，不可能一蹴而就，应充分顺应这种潮流，进一步营造制度环境，采取灵活性、针对性措施，引导其因地制宜，立足优势，突出特色，循序渐进，稳步发展。

农民工返乡创业呈现趋势性特征

四川省是农民工输出规模最大的省份之一，外出就业劳动力常年保持在2300万人以上。近年来，四川省不断加大政策扶持力度，多措并举推进农民工返乡创业，农民工返乡创业人数不断增加。2016年上半年，全省返乡农民工总数达104.1万人，同比增长8.3%。总体上看，当前农民工返乡创业呈现出以下几个特点：

1.从“被迫走出去”转向“主动走回来”。内江市农村劳动力外出就业在高峰时达120万人以上，占当地农村劳动力的60%。近年来，随着内江市深入实施返乡创业“回家工程”，“主动走回来”的农民工不断增多。今年1-3月，内江市农村劳动力转移就业117万人，同比增加8100人，增幅仅为0.69%；新增返乡创业农民工850人，是去年同期的4倍。成都市金堂县省外务工人数从2007最高峰时的17万人锐减到目前的5万人，劳动力就业重心已由向外输出转向就地创业就业。近5年来，全县农民工返乡创业8600多人，累计创办实体9000余家。

2.从“开发农业产业”转向“拓展一二三产业”。过去，农民工返乡创业主要是发展种养业，目前，农民工返乡创业的领域已逐步扩展到旅游、批发、电商、农产品加工等行业。成都市金堂县返乡农民工创建了30家一二三产业融合示范园，还建起了农家乐、乡村旅馆和酒店。南充市西充县农民杜淑平夫妇从成都返乡后，兴办37户“农家乐”以及农家客栈、农产品超市。内江市隆昌县农民刘复兰返乡创办了“老百姓连锁超市”，目前已拥有8个连锁店、300余名员工，年营业额7000万元。

3.从“小额投资”转向“规模投资”。近年来，农民工返乡创业的投资规模越来越大。2015年，内江市返乡创业农民工发展个体经营的高达78%，投资规模在30万元以下的占72.4%。今年以来，内江市通过8个商会组织和5个驻外招商分局，实施常态化招商，吸引在外内江人士返乡创业。内江市农民工刘洪投资400多万元返乡创办了元觉蚕桑专业合作社；刘钦投资2亿元，流转土地2200亩建设天荷旅游度假区，目前一期工程已经完工。

4.从“关注自身发展”转向“带动共同发展”。巴中市实施“回引创业工程”引导农民工返乡创业，仅2015年以来，培育（引进）的新型农业经营主体就达2997个，辐射带动11万户45万人就业增收。2010年巴中市农民赵阳初返乡创业，先后成立了生态农业合作社、乡村旅游合作社、生态牧业有限公司。截至今年上半年，共带动52个农户从事旅游，带动养殖黄牛20头以上的农民2000户、年出栏4万头，发展有机果蔬种植268户、面积2000亩。

此外，返乡创业农民工群体也呈现典型性特征。返乡创业农民工从年龄区间看，主要集中在35-45岁；从外出就业时间上看，平均打工10年左右；从文化结构上看，绝大多数在初中文化水平以上；从打工职业看，集中在经纪人、包工头、车间班组长、营销人员等；从返乡创业领域看，主要在一三产业。根据返乡创业农民工群体典型性特征，可以归纳出农民工返乡创业自身需要具备的几个条件：中青年，精力旺盛，创业欲望强烈；外出时间长，有一定的资金积累；文化水平相对较高，容易接受新事物、新知识、新技术；打工职业层次高，有专业技术和经营管理经验等。

四川各地多措并举推进农民工返乡创业

2015年，四川省印发《关于支持农民工和农民企业家返乡创业的实施意见》等文件，出台一揽子支持农民工返乡创业优惠政策，各级各部门也因地制宜探索了多种推进举措。

1.优化创业环境。成都市金堂县2007年开始大力实施“回引工程”，坚持输出去与引进来并举、优服务与强治理并举、抓产业与抓创业并举、抓培训与强技能并举，以良好环境保障农民工返乡创业。2012年内江市在全省率先建立了就业创业信息系统，全面掌握了农民工外出去向和返乡创业就业情况，为制定相关政策、实现精准支持奠定了基础。2014年开始，四川省开展了电子商务进农村综合示范县建设，大力培育和对接电商平台。截至2016年3月，全省建成县级电商综合服务中心110个，覆盖率达60%；镇（乡）电商综合服务站1430个，覆盖率达33.2%，2万多人开设了网店，农村电商产业链直接创造就业13.9万个，帮助大量农村青年、返乡农民工、留守妇女实现就地就业创业。

2.加强培训辅导。2016年四川省财政在就业创业补助资金中安排返乡农民工创业扶持资金2000万元，专项用于返乡农民工创业辅导和技能提升。成都市组织第三方专业机构，开发了符合本市产业需求和创业者需求的“1+N”（创业基础类和创业+专业技能培训类）返乡创业培训教材，并对培训给予补贴。眉山市组建200多名创业导师团队，全天候服务返乡创业者，仅电子商务创业免费培训1万多人，4000多人成功创业。四川各地还开展了多种形式的项目推介活动，使创业选择靶向明确，提升了创业成功率。

3.建设创业基地。南充市创建返乡农民工创业园25个，入驻创业户（人）数500个，年产值3.48亿元，带动其他人员就业6692人。成都市重点扶持农业园区设立农业众创空间，为返乡创业就业提供见习、实习和实训服务，吸引返乡农民工入园创业。泸州市建成创新创业孵化园区11个，为农民工返乡创业提供技术、土地、资金和管理方面的支持，目前园区已入驻创业农民107户。

4.扩大信贷投放。2015年四川省财政安排资金1.76亿元，在全省88个贫困县建立了返乡创业贷款风险基金，专项用于金融机构向贫困县返乡创业群体发放创业贷款的风险分担补偿。目前四川省大部分地市已建立了创业信贷担保基金，为农民工返乡创业提供10万元左右的小额信贷担保。成都市、内江市返乡农民工领办新型农业经营主体，最高贷款额可达200万元，市财政给予50%的贴息，2015年以来内江市已向返乡创业农民工发放684万元贷款。金堂县建立银政企三方沟通联席机制，为返乡农民工创业提供个人5万元以内、合伙经营20万元以内的小额担保贷款。

5.完善奖补政策。目前四川省绝大部分地市财政设立了返乡创业奖补资金。成都市实行了用地价格补助政策，市和区（市）财政按照所用土地的购置价格与项目所在区（市）县工业用地基准价格的差额部分予以全额补助。自贡市2015年起，对返乡创业人员新流转土地50亩以上发展特色农业的，按每50亩5000元的标准进行补助。眉山市财政创业担保贷款贴息达到了6000万元，还筹集2000万建立了创业基金，对返乡创业者给予免费培训、免费店门维护、免费仓储等优惠。

存在的主要困难与问题

1.产业选择存在较大盲目性。包括农民工在内的许多回乡创业者，对产业发展和产品市场状况没有进行认真调查论证，对发展条件和技术需求了解不够，对存在的困难与风险估计不足，看到市场需求正劲、眼前价格好的产业产品，就急切进入，往往导致创业失利。

2.返乡创业用地矛盾突出。返乡农民工创业项目普遍规模小、产业类型“百花齐放”，创业地点分散于各乡镇，很难进入主导产业鲜明的大型园区，同时受到较少的建设用地指标制约，农民工返乡创业用地保障仍较困难，即使创业项目必需配套的管理用房等附属设施，也不能进行建设。这种状况既挫伤了农民工返乡创业的积极性，也在较大程度上限制了已经成功创业者的发展。

3.融资仍然较为困难。由于绝大多数农民工返乡创业者起步于个体工商户或小微企业，而个体工商户和小微企业市场风险较大，金融机构对这些类型的业主心存疑虑，放贷积极性不高。虽然四川省已将返乡农民工纳入创业担保贷款政策扶持范围，财政贴息鼓励金融机构发放创业贷款，但担保贷款规模小、财政投入不够、担保手续繁杂，融资难度较大。成都市农民工返乡创业资金主要是自身积累或者向亲戚借款，占比达80.7%，仅10%左右的农民能够得到贷款。

4.返乡创业指导服务有待加强。一是重视不够。一些地区及部门认为农民工返乡创业是“小打小闹”，支持农民工返乡创业没有实招、硬招。二是就业技能培训没有形成合力。财政补贴涉及多个部门，不能攥紧拳头，形成规模，培训范围较小，内容单一，限制了返乡农民工进入产业的选择空间。三是政策的宣传与落实存在堵点。部分农民工特别是省外务工的川籍农民工对创业支持政策还不知晓，农民工返乡创业典型宣传不够、示范效应不强。

相关政策建议

1.把握好扶持引导的“度”，防止揠苗助长。目前，农民工中具备一定的创业能力、素质、资金基础的，终归是极少数。农民工选择返乡创业，相当于把多年外出辛勤务工的积累投入其中，成功与否，对其家庭影响很大。因此，各地在引导农民工返乡创业行为上，务必要因地制宜，从实际出发，精准施策，既要积极扶持，又要防止不顾当地条件，运动式发动，一哄而上。不提倡户户点火、村村冒烟，坚决杜绝破坏生态、污染环境的投资行为。要把鼓励引导创业的重点放在有专业技术知识、有经营管理经验、有一定资金积累的农民工群体上，把创业的重点领域引向有区域要素禀赋和比较优势的农村一三产业，把农民工返乡创业与农业供给侧结构性改革结合起来，与推进现代农业建设和实现农村小康目标结合起来。通过农民工返乡创业，挖掘当地资源基础好、发展潜力大、成长性高的特色产业，做精做强主导特色产业，促使形成可持续发展的、具有较强竞争力的产业生态。

2.选择恰当的政策工具，重在创造良好的制度环境。在引导农民工返乡创业的过程中，一定要尊重农民的意愿，保障农民的主体地位，政府不能包办代替过多，激励不能过度。在政策选择上，创业前期少用或不用大幅度直接奖补等刺激政策，防止不具备能力的农民工盲目跟进。政策的重点放在缓解融资难、融资贵，分散创业风险，解除创业后顾之忧等方面。一是建立信贷担保体系，加大创业贷款担保基金建设力度，提高小额担保贷款额度，允许信用好的返乡创业农民工二次贷款，允许有技术、有市场、吸纳就业人数多的小微企业多次贷款。二是支持设立农民工返乡创业风险补偿基金，对金融机构贷款风险进行适当补偿，提高农民工返乡创业的积极性。三是鼓励建立农民工返乡创业风投基金，引导风投公司和社会公众关注、支持农民工返乡创业。四是在税收、工商等方面，适当采取过渡期的优惠扶持措施。五是探索完善返乡农民工社会兜底保障制度。及时将返乡创业农民工等人员纳入社保、住房、教育、医疗等公共服务范围，建立健全城乡社区农民工服务衔接机制。

3.盘活农村土地资源，保障创业用地需求。针对农民工返乡创业用地类型，制定专门的返乡创业用地政策。在符合规划和用途管制的前提下，利用小城镇和乡村存量非农建设用地支持农民工返乡创业。允许通过村庄整治等方式盘活集体建设用地存量，将置换出来的集体建设用地优先用于农民工返乡创业，并适当减免用地规费。允许将集体土地（包括集体建设用地和集体农用地）以出租、作价入股等方式，同返乡农民工创业的农业项目开展合作，在节省企业投入成本的同时解决项目用地问题。

4.加强培训辅导，优化创业指导服务。一是加强创业培训辅导。通过订单培训、定点培训、品牌培训、企业实训等方式，为农民工提供免费职业技能培训，提升创业能力。二是着力推进返乡创业园区建设。依托现有工业园区、农业产业园区、物流园区等，整合发展一批农民工返乡创业孵化基地和创业园区。支持利用荒山、荒地、荒水、荒滩建立一批以种养业为主的绿色生态创业园。三是简化农民工返乡创业行政审批程序。在市、县一级就业和社会保障服务大厅设立创业服务指导中心，有条件的地区在乡镇（街道、社区）设立创业服务站，简化办事流程和行政审批程序，为农民工返乡创业提供便捷服务。四是督促落实创业扶持政策。要建立健全政策落实核查与责任追究机制，确保各项优惠政策落地生根，不折不扣地发挥效力。 (张天佐 作者系农业部产业政策与法规司司长)