江苏：县权下放，强镇更添强动力

南接浙江、东临上海，苏州市吴江区盛泽镇以其区位优势和产业特色，成为我省综合实力领先的乡镇。如今，这里是吴江南部城市副中心，发展框架基本形成，很多建设项目在镇里就能完成审批。江苏经济发达镇行政体制改革推进5年多来，包括盛泽在内的4个国家级和16个省级试点镇步入发展快车道，改革取得预期成效。

19日，中办、国办正式发布《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，多项改革举措吸收采纳了江苏的实践探索。比如，依法有序赋权、推进集中审批服务和综合行政执法、加强“前台”“后台”建设等。记者日前在基层采访发现，试点镇希望继续加大改革力度，未开展试点的地区参与改革的愿望很强烈。

体制创新，为基层治理现代化探路

“选择20个经济发达镇开展行政体制改革试点，核心就是要通过创新体制激发活力，为创新清障、为富民开道，构建便利创业创新、适应城镇化发展需求的行政管理体制。”省编办主任俞军介绍。

扩大经济社会管理权限，实现权责对等，是经济发达镇改革的首要任务。通过赋权，试点镇政府享有规划建设、产业发展、城市管理、项目投资、民生事业、安全生产、环境保护等领域部分县级管理权限，并将所有服务窗口集中到镇便民服务大厅，实现“一站式”办理。“镇里承接了昆山市级部门的319项许可服务事项，平均办结时间缩短至2.8个工作日，服务效能大大提高。”张浦镇党委书记王建华介绍。

除了集中高效审批，试点镇还推进综合行政执法，由镇综合执法局代表镇政府统一履行上级政府赋予的行政执法权限。盱眙县马坝镇将镇区按照小城市标准来建设管理，16顶大盖帽合并成1顶大盖帽，消除了“一条马路多家管”“一起违章几家罚”的现象。常熟市梅李镇完善综合执法监督机制，成立执法监管委员会，启动第三方动态化评价监督，提升了执法效能。

上级肯放权，下级要接得住、用得好。“我们探索基层网格化管理新模式，打破原有条线限制，变线为块，建立‘上面千条线、下面一张网’的治理格局。”江阴市徐霞客镇党委书记叶韩清介绍，通过建立“互联网+政务服务”平台，实现了基层治理向融合共享、流程规范、集约高效转变。

改革牵一发而动全身，资金配套、机构重组、人员配置很关键。试点镇建立起“划分收支范围、确定收支基数、超收返还激励、专项资金扶持”的县镇财政管理体制，土地留成、用地指标等方面向镇里倾斜。张家港以2011年为基数，5年内新增财力地方留成部分全额结算给凤凰镇；如皋允许土地出让金除上缴中央、省和按规定扣除相关费用外，其余全部留给长江镇。值得注意的是，试点镇审批和便民服务量逐年增加，但财政供养人员不增反减。张浦镇在全国率先打破传统行政机构与事业单位界限，将原来34个单位重组为9个职能机构，撤销镇以下办事处，建立起扁平简约型基层政府。

统计显示，改革推进以来，20个试点镇地区生产总值年均增长15.3%、公共财政收入年均增长20.4%，服务业年均增长6%，规模以上工业年均增长17.4%，明显高于全省乡镇平均发展水平，凸显了体制创新的强大动力。

先行先试，为面上改革积累经验

前不久，省委党校、南京大学等单位的专家对经济发达镇改革行政体制改革试点开展第三方评估，对各地的积极探索给予充分肯定。

“确认+交办”式放权，赋予基层政府新功能。确认试点镇政府具有实施部分县级经济社会管理权限的主体资格，采用确认和交办两种方式赋权，将权力直接下放到试点镇。“相比其他省份的委托和延伸服务，江苏更注重完善试点镇政府的管理和服务功能，赋予的权限‘接得住、用得顺’。”省委党校凌宁教授表示，镇政府行使上级赋予的权限，并承担相应责任，体现了权责一致。

“前台+后台”式架构，探索基层政府运行新机制。按照决策、执行、监督既相互制约又相互协调的原则，将直接与基层群众、企业和其他社会组织打交道的职能交给镇综合执法局和便民服务中心等“前台”机构。其他机构作为“后台”，剥离审批、执法等职权，主要履行政策指导、监督问责等职能，保持与上级部门工作衔接。

经济发达镇行政体制改革试点，充分体现了“把方便带给千家万户、把复杂内部消化”的理念。比如，镇便民服务中心代表镇政府统一办理各项行政审批及公共服务事项，并将服务载体向村、社区延伸，形成便民服务网络，实现“小事不出村、大事不出镇”。建立“线上线下、虚实一体”的审批服务大厅，上级部门将相关业务专网端口向试点镇开放，实行“线上注册网上审批”。

“试点探索的一系列新机制、新做法，既不同于一般乡镇，也有别于县以上政府，具有很高的推广价值。”南京大学李永刚教授表示，比如“一枚公章管审批、一张网络管服务、一支队伍管执法、一个平台管信用”，实用性、操作性都非常强。记者注意到，江苏的这些做法都融入到了中央最新出台的意见，彰显了江苏改革的品牌和示范效应。

扩大试点，建设更多新型小城市

县域经济是江苏发展的一大亮点，随着经济发达镇行政体制改革推进，城乡一体化的节点从县城前移到了乡镇，越来越多的“大镇强镇”希望试点。

“将以吸纳人口多、经济实力强、发展有特色为基本标准，突出‘强’和‘特’，适时扩大试点范围。”俞军介绍，下一步改革的方向是建设现代新型小城市，营造更好发展环境、提供更优公共服务，提升经济发达镇竞争力。

深化经济发达镇行政体制改革，不仅要扩大试点范围，已有的试点也要完善政策、巩固成果。记者在基层采访时发现，各地遇到了一些新难题。盛泽镇每年只有1/4财政收入能留在本地，实行新的财税分成机制后，超额部分只有吴江区级财政返还，希望中央和省级财政能适当返还上缴部分。还有的试点镇反映，基层改革了，上级主管部门没有变，工作对接出现不顺畅；上级部门在土地指标上虽有倾斜，但仍难满足旧城改造和项目建设需求；希望土地出让金净收益能全额返还，让基层通过经营城市争取更多建设资金。

“今后将按照权责对等、财事匹配、机构人员与发展需求适应的原则，理顺四级体制。”俞军介绍，上级政府对下放给经济发达镇的事权，要给予相应财力支持，应由上级政府承担的支出责任不得转移给镇里承担。结合财税体制改革，完善分成办法，建立激励机制，明确一定时期在基建投资以及新增财政收入返还、土地出让等方面给予支持。 （记者 黄 伟）