发展改革委就《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》答问

国家发展改革委负责同志就
《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能
加快新旧动能接续转换的意见》答记者问

近日，国务院办公厅印发了《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》（以下简称《意见》）。国家发展改革委负责同志就此接受了记者专访。

问：我们注意到新年第一次国务院常务会议审议通过了这份《意见》，请问文件出台的背景是什么，聚焦新技术新产业新业态新模式和利用新技术新业态改造提升传统产业是出于什么考虑？

答：培育壮大经济发展新动能，加快新旧动能接续转换是促进经济结构转型和实体经济升级的重要途径，是推进供给侧结构性改革的重要着力点。党中央、国务院领导对此高度重视。最近习近平总书记在世界经济论坛开幕式上指出，中国将不断激发增长动力和市场活力，加大重要领域和关键环节改革力度，让市场在资源配置中起决定性作用，牵住创新这个“牛鼻子”，推进创新驱动发展战略，推动战略性新兴产业发展，注重用新技术新业态改造提升传统产业，促进新动能发展壮大、传统动能换发生机。总体看，《意见》的出台体现在“三个需要”上。

第一，主动适应引领经济发展新常态的需要。经济发展必然会有新旧动能迭代更替的过程。传统动能由强变弱，经济发展若想实现健康可持续，就需要新动能的蓬勃发展和传统动能的转型升级，形成新的“双引擎”，这是经济保持中高速增长，产业迈向中高端水平的必要条件。我国已步入工业化中后期，正处于经济结构转型升级的关键阶段，也是新旧动能转换的关键阶段。应该看到，随着劳动力成本上升，落后产能过剩严重，长期积累的结构性矛盾逐步显现，传统发展动能的支撑力量在消退。与此同时，新一轮科技革命和产业变革催生了大量新技术新产业新业态新模式，为我国加快转型升级、增强发展主动权提供了重要机遇。一方面，要通过技术创新和制度创新的“双轮驱动”，促进新技术新产业新业态新模式的快速发展。另一方面，要积极利用新技术新业态全面改造提升传统动能，在淘汰落后产能的同时，立足创新驱动，依托《中国制造2025》、“互联网+”等推动传统产业迈向中高端，促进传统产业在与新动能融合中形成更加适应市场需求的新技术新业态新模式，提升产品和服务价值链，促进覆盖一二三产业的实体经济蓬勃发展，焕发新的活力。

第二，深入推进供给侧结构性改革的需要。当前，我国供给侧与需求侧的结构性矛盾突出，供给侧结构性改革最终目的是满足需求，主攻方向是提高供给质量，根本途径是深化改革。要通过解放和发展生产力，提高整个供给体系的质量，提高供给结构对需求结构的适应性，更好地满足人民日益增长的物质文化需要，实现更高水平的供需平衡。这就需要通过改革创新，增强微观主体内生动力，提高劳动生产率和全要素生产率，释放新动能的发展空间，促进传统动能的改造提升。

第三，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展优势的需要。创新是引领发展的第一动力，经济发展的动能最终要体现在技术进步和生产力水平提升上。当今世界，新一轮科技革命和产业变革呈现多领域、跨学科、群体性突破新态势，正在向经济社会各领域广泛深入渗透，这与我国经济发展方式转变形成历史性交汇，这是当前我国新旧动能接续转换的一个大背景。党的十八届五中全会提出要塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展，就是要加速培育壮大以技术创新为引领，以新技术新产业新业态新模式为核心，以知识、技术、数据等新生产要素为支撑的经济发展新动能，加快应用新技术新业态改造提升传统的动能。与此同时也要充分认识到，我们国家地域广袤、人口众多，经济发展的韧性和回旋余地都很大。推进以人为核心的新型城镇化、提升服务业发展水平、促进区域协调发展、拓展“走出去”参与国际合作的空间等都将带来新的发展动能。

问：《意见》是我国培育新动能加速新旧动能接续转换的第一份文件，我们注意到《意见》聚焦到政府自身的“创新管理优化服务”上，这与以往发布的产业规划、产业政策有很大不同，请问，选择这个主题是出于什么考虑？

答：培育壮大新动能、加快新旧动能接续转换是一个循序渐进的过程。我国提出的创新驱动发展战略纲要、《中国制造2025》、培育发展战略性新兴产业、“互联网+”行动、大数据行动纲要等方面的举措都是支持新动能发展、加快新旧动能接续转换的举措，这些都发挥了很好的作用。从当前发展情况看，制约新动能发展和传统动能改造提升的瓶颈，有技术创新不足的问题，也有体制机制和政策环境方面的问题。《意见》主题最终确立为“创新管理优化服务”，主要是体现“三个符合”。

第一，符合新动能发展规律。新动能具有技术更迭快、业态多元化、产业融合化、组织网络化、发展个性化、要素成果分享化等新特征，现有的一些经济领域的制度、政策和管理规则已难以适应新动能蓬勃发展的需要，甚至在部分领域成为阻碍新动能发展的束缚因素，迫切需要加快制度创新步伐。从调研情况看，很多新兴领域发展最需要的不是扶持，而是“松绑”，需要在服务和监管两个方面推进新一轮改革。

第二，符合国际上发展新动能的大趋势。面对新一轮科技革命和产业变革，主要国家纷纷围绕培育壮大新动能制定战略计划。主要做法就是两条：一方面是明确新动能发展重点，推动相关领域加快突破；另一方面就是着力营造有利于新动能发展的制度环境，而且第二方面的措施越来越多。为什么?因为全球都处在科技革命和产业变革的初期，各国都需要通过制度创新来适应技术创新的发展，也就是我们常说的，生产关系要适应生产力的发展需要，谁适应的好，谁就能赢得主动。《美国创新战略》（2015）将为人民提供创新型政府作为主题。德国认为促进重点领域技术突破的根源在于营造良好的创新环境。欧洲发布的《分享经济指南》也是把完善分享经济发展的政策环境作为主要着力点。

第三，符合政府职能转变和产业管理转型的需要。过去审批式、选择式的产业管理方式已经难以适应新动能培育发展的需要，迫切需要进行调整，要按照让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，围绕产业迈向中高端、培育壮大新动能、加快新旧动能接续转换等目标，加快推进管理方式、理念、目标等的全方位转型。要突出服务理念，大幅减少事前行政审批、健全事中事后监管，变管理为服务，进一步提升行政审批、法规调整、标准规范等方面政府服务的科学性、灵活性和针对性，为新动能的培育壮大、传统动能改造提升提供更加便捷高效的政府服务。

问：请问《意见》的特点和亮点有哪些？

答：《意见》立足制度创新，有四个特点：

第一，突出供给侧结构性改革的主线。将供给侧结构性改革的要求贯穿全篇。按照创新发展理念，着眼长远发展，强化制度供给的创新，着力人才、金融、技术等要素市场改革，将新生产要素的聚集和流动作为一项改革重点，推动人才、技术、数据等的合理流动，构建高素质创新人才更好参与培育壮大新动能的体制机制，旨在通过理顺供给侧的机制，为新动能加速集聚创造条件。

第二，突出包容创新的审慎监管理念。培育壮大新动能涉及很多新技术新产业新业态新模式，套用传统管理方式很容易扼杀发展活力，应该贯彻更加包容创新的审慎监管理念。《意见》围绕进一步激活市场机制，放宽政策限制，突破制度羁绊，鼓励积极探索等提出了一系列放宽准入、审慎监管、防范风险的措施，提出实施以防范区域性、系统性风险和保护消费者合法权益为底线的管理模式，推动从处理具体事项的细则式管理转变为事先设置安全阀及红线的触发式管理。对底线之上，看得准的新业态要量身定做监管制度，看不准的技术和业态实行更具弹性和包容性的监管方式。

第三，突出政府自身的管理创新和服务升级。《意见》从深化“简政放权、放管结合、优化服务”改革的角度，围绕打造动态调整、快速响应、便捷高效的政府服务提出了一系列举措，涉及工商、质检、标准、知识产权、法规调整等多个方面。针对新兴经济业态变化快、创新多，对局部政策调整需求明显等特征，《意见》还提出探索权责下移的新兴经济领域矛盾问题化解机制，以更大力度支持有条件的地区创造更加宽松、灵活的政策法规环境，发挥地方政府的积极性和主动性。

第四，突出问题导向和政策可操作性。《意见》围绕落实党中央、国务院关于实施创新驱动发展战略，推进简政放权、放管结合、优化服务，推动大众创业万众创新等一系列决策部署，着力优化服务、创新管理，增加服务新动能培育的有效制度供给。《意见》将利用新技术新业态全面改造提升传统动能作为一个重点，结合落实《中国制造2025》，“互联网+”行动，农村一二三产业融合等政策，与时俱进地提出了利用新技术新业态改造提升传统产业的新模式。《意见》还同步制定了各有关部门的责任分工。

问：《意见》提到培育新动能要提高政府服务新兴经济领域市场主体的快速响应水平，这是出于什么考虑？有哪些具体部署？

答：培育新动能、改造提升传统动能主要依靠力量是企业，应该突出发挥市场对资源配置的决定性作用，注重调动市场主体的积极性和创造活力，但这并不代表政府就可以无为而治。要努力实现“看不见的手”与“看得见的手”协同发挥作用，达到“琴瑟和鸣”的效果。党的十八大以来，党中央、国务院持续深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革。当前，中央政府层面核准的企业投资项目累计削减比例已经接近90%，工商登记前置审批压减85%以上，一站式审批、“互联网+政务服务”大面积推开，有效改善了市场环境，极大激发了创新创业热情，对新动能成长、传统动能改造提升起到了很好促进作用。但也要看到，当前新动能发展对政府服务的科学化、便利化、灵活化提出了更高要求，唯有主动适应这些变革，政府才能更好发挥作用。下一步还需进一步强化服务意识、提高服务能力、提升服务效率。概括起来有三点：

一是反应要快。新动能领域有一批企业创新欲望强、经营方式多变，渴望快速抢占市场高点。适应它们的发展需求，需要更加充分地利用信息化等手段，优化服务流程，打通审批“堵点”，消除服务“盲点”。要及时调整相关标准、法规和政策，营造更适宜的创新生态，用高效率的服务为企业创新赢得更多的机遇。

二是理念要新。新动能领域大部分企业仍处于初创期、发展期、市场开拓期，以往以扶优扶强为核心的政策导向、扶持理念难以满足这批企业的需要。要建立以功能性、普惠性为主的新型政策体系，优化扶持流程，比如通过信用评级与税收便利挂钩，减轻企业享受税收优惠的审批负担，让市场主体，特别是中小企业和新创企业有更多获得感。

三是重心要下移。新兴领域个性化发展特征明显，很多方面的政策需求不具备普遍性，很难通过全局的政策调整来解决新生市场主体的现实需求，这就需要进一步发挥地方政府的主动性和创造性，在有条件、有需求的地方营造更加灵活、更加适宜的发展环境。《意见》提出结合全面创新改革试验等工作，将新动能领域的权责同步下移，支持有条件的地方先行先试，积极探索改革的试错容错机制。

问：《意见》提出要构建包容创新的审慎监管制度，请问这是出于哪些考虑？具体会如何实施？会通过什么样的方式构建包容创新的审慎监管制度？

答：当前新技术、新业态瞬息万变，新兴经济领域颠覆性创新多，跨界融合等新特征明显，培育壮大经济发展新动能不能局限于传统的思维定式，很多管理理念和管理方式已经不适应新的发展需求，很容易扼杀新的发展活力，需要与时俱进地调整转变。审慎监管就是对新技术新产业新业态新模式等新事物的监管，既不能放任自流，又要抱有一种包容和审慎的心态，大体可理解为“一条底线、两个监管、多元共治”：

一条底线，就是要划定防范系统性区域性风险、保护消费者合法权益这条底线。要充分发挥信用管理的约束机制，在此基础上，进一步实施以负面清单为主的产业准入制度，对底线之上的新业态新模式采取更加包容的监管方式，支持行业自律，鼓励通过利用大数据监管、政企合作、社会协同治理等新的手段和模式，强化事中事后监管。同时，也要优化风险管理机制，提高对新兴经济领域潜在风险的敏感性和突发情况处置能力，善于运用新技术来创新和完善监管。

两个监管，就是要坚持动态监管和协同监管。一是动态监管。新产业、新业态、新模式与传统的产业、业态和模式有很大不同，有的远远超出了我们已有的认知能力和水平，决不能简单套用旧思维、老黄历，搞“削足适履”。要本着鼓励创新的原则，区分不同的情况，做到“量体裁衣”，量身定做监管制度。比如，适应互联网条件下金融创新发展的新趋势需要完善金融监管机制。对一些新生的业态，在其发展之初，监管部门要及时跟踪，对创新药物、精准医疗等技术性强的领域，要同步开展监管方式、标准体系的研究，实现动态包容的监管。二是协同监管。由于新产业新动能跨界融合发展的特征，国务院各部门在进行监管时要加强协同配合，逐步探索对跨界融合新产品、新服务、新业态的部门协同监管。要加强信息互换、监管互认、执法互助，推动线上监管与线下管理协同，形成监管合力。

多元共治，就是要顺应分享经济等新业态新模式的发展特点，积极构建多方参与的治理体系，促进监管机构和社会力量相互协作。当然，多元共治不是对现有管理方式的颠覆，而是有益补充，要充分发挥第三方机构、公众、媒体、消费者和大企业的作用，形成社会力量共同参与治理的格局，提高行业治理效率。

问：《意见》提到要激发新生产要素流动的活力，新生产要素主要指哪些？它们与传统生产要素有什么区别？如何激发它们的活力？

答：大家都知道，土地、矿产、劳动力等传统要素的供应增长受到很大限制，这是传统动能减弱的重要原因，迫切需要生产要素的革新和升级。随着科技革命和产业变革的深入推进，人才、技术、知识、数据、信息等新生产要素的大规模应用，极大地放大了生产力的乘数，为经济增添新的活力，这是新动能发展的重要基础。

这其中，人才是最具活力的要素。知识资源很多依附在人的身上，培育新动能很重要的一点就是要激发人的创造性。要落实好激励人才创新的一系列措施，激发原创突破的活力。要进一步优化创新创业生态，创造条件支持高素质人才自由流动，激励敢于创新、勇于拼搏的企业家精神，支持海外优秀人才来华创新创业，让人的智慧源源不断地转化为现实生产力。

技术是最核心的要素。特别是要注重颠覆性创新和原始创新的引领作用，支持构建跨学科交叉融合的新型科研体制，强化知识产权的保护和应用，建立专利审批快速通道，建立有利于科研人员利用科技成果进行创业的利益分配机制，建立利用财政资金形成的科技成果包向社会定期发布推广制度，让更多前沿科技转变为现实生产力。

数据是最具时代特征的要素。信息技术与其他技术深度融合，使得经济活动的数字化转型不断加快，提供了新的供给，集聚了新的动能。数据资源已经成为重要的生产要素。利用数据资源，最重要的是做好开放共享。有研究显示，我国数据资源总量占全球13%，但80%割裂沉淀在不同部门中无法发挥效益。《意见》专门提出，要打破“数据烟囱”和“信息孤岛”，加强政务信息资源的统筹管理。根据数据安全属性，积极稳妥地向社会开放政府数据，同时要做好数据安全防护工作，保护个人隐私，维护国家安全。

问：《意见》将如何落实，让实体经济主体有获得感？

答：国务院对这份《意见》的落实高度重视。有关媒体已经报道，2017年第一次国务院常务会议通过的这份文件，被称为国务院下发各部门的“督战书”，要求各部门都要尽快按照文件精神作出具体的分工落实安排，创新政府管理、优化政府服务，对新旧动能转换给予更多支持。要切实加快新旧动能平稳接续，协同发力，促进覆盖一二三产业的实体经济蓬勃发展。

需要说明的是创新管理、优化服务永远在路上。特别是新动能领域创新多、变化快，很多新兴事务处于发展初期，主要国家都在探索相关领域的制度创新，管理方式和监管模式很难一次定型，过早明确具体的监管举措不一定是最好的选择。出于这个考虑，《意见》围绕创新管理优化服务提出了一些方向性的政策，但都是建设性的政策，给下一步工作指明了方向。落实《意见》需要各方面进一步拓宽思路、大胆实践，结合地方开展的试点示范、部门监管措施的动态调整等，在实践中不断探索，及时发现问题、解决问题，及时将成熟的经验转化为法规制度，让广大实体经济市场主体有更多的获得感。