营改增：增值税改革的中国样本与经验

营改增：增值税改革的中国样本与经验
王　军

尊敬的玉木林太郎副秘书长先生，女士们，先生们：

大家上午好！

很高兴应邀来到具有增值税发源地美誉的法国，参加OECD第四届增值税全球论坛，并就中国推进增值税改革的做法、经验和体会，与参会的近100个国家的同行和业界代表们分享。

中国改革开放39年来，始终奉行互利共赢的发展理念，在自身经济取得长足发展的同时，为全球经济发展作出了越来越多的贡献。2016年，中国国内生产总值增长6.7%，名列世界前茅，对世界经济增长的贡献率超过30%。与此同时，我们也认识到：中国和世界经济发展正面临着深刻的调整与变化，传统增长引擎对经济的拉动作用减弱，税收在促进经济增长、完善全球经济治理中扮演的角色越来越重要。2016年9月，二十国集团领导人杭州峰会强调，实施更加增长友好型的税收政策，将对构建创新、活力、联动、包容的世界经济产生更为积极和重要的影响。

在世界各国开征的不尽相同但数量众多的税种之中，增值税由于具有显著的中性特征，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，而被170个左右的国家广泛采用，并被公认为是最能体现增长友好型的税种。中国增值税的改革历程，始终与中国改革开放的进程和关键节点紧密契合，正恰如我国唐代著名诗人杜甫在《春雨喜雨》一诗中所描绘的“好雨知时节，当春乃发生”。1979年中国改革开放之初，就在部分城市、行业试行增值税制度；1994年中国推进社会主义市场经济建设之际，即将增值税征税范围扩大到所有货物；2009年中国有效应对国际金融危机之时，全面推进了增值税由生产型向消费型转变，将机器设备纳入了抵扣范围；特别是2012年以来，在中国加快转变经济发展方式、促进产业结构优化升级的关键时期，适应供给侧结构性改革的要求，中国决策层从战略高度作出了有序推进营业税改征增值税的重大部署，到2016年5月得以全面平稳推开，基本建成了在世界范围内具有先导意义的现代增值税制度。中国增值税制度的不断改革，持续推动了中国经济社会的一步步发展，是打造增长友好型税收体系、大力助推国家治理体系和治理能力现代化的重大实践。

5年来，我非常有幸自始至终参与了这场波澜壮阔、举世瞩目的改革，对改革决心之强大心生敬意，对改革方案之周密深有感触，对改革进程之艰辛记忆犹新，对改革意义之重要体会颇多。我想坦诚告诉全球同行们的是：今年3月5日中国全国人民代表大会开幕的那天，当李克强总理在《政府工作报告》中讲到“全面推开营改增试点全年降低企业税负5700多亿元，所有行业税负只减不增”时，全场掌声一片，我顿生感慨万千，不禁默诵出法国著名作家莫泊桑在其小说《一生》中的一段名言：“有时，我们可能脆弱得一句话就泪流满面；有时，也发现自己咬着牙走了很长的路。”……

下面，我想就中国营改增样本的八点认识与各位分享：

一、覆盖范围全。中国营改增涉及到将原征收营业税的近1600万户企业纳税人、1000万自然人纳税人和超过2万亿元的营业税收入改征增值税。经过4年对500多万户企业的改革探索，2016年5月1日得以全面推开，使得这一个“五一”国际劳动节成为中国税务人真正意义上的“劳动节”，亦成为中国税制的分水岭。这一天，在中国实行了60多年的营业税完成了历史使命，退出了历史舞台；这一天，增值税在中国实现了对国民经济三次产业的全面覆盖。

我想强调的是，此次改革，中国在缺乏国际成功经验可以借鉴的情形下，大胆尝试并平稳实施了对银行、保险、证券等金融业务全面征收增值税。这在国际上是具有开创性意义的。正如欧盟增值税制度专家让·克劳德·卜夏尔先生所说，中国将金融行业纳入增值税征税范围并按较低税率征税，无疑是朝着正确的方向迈出了非常勇敢的一步。

二、实施时间紧。2012年～2015年，中国的营改增主要是在部分地区、部分行业试点，以积累改革经验。2016年5月1日全面推开，才是真正意义上的攻坚战。它从公开宣布到正式实施，只有短短55天的准备时间。在此期间，我们需要完成一系列制度设计、发票印制申领、信息系统调整、纳税人和税务人培训等繁重复杂的工作，需要一次性将四大行业1000多万户企业纳税人的税收征管由地税机关移交到国税机关，并顺利完成税制转换，时间之紧可想而知。

奥地利维也纳经济大学全球税收政策研究中心主任杰弗里·欧文斯认为，中国设定的全面推开营改增试点时限非常紧迫，税务机关和纳税人都承受了极大的压力。澳大利亚莫纳什大学商法与税法研究中心主任理查德·克瑞沃认为，中国竟然在不到八周的时间内克服困难，制定出营改增实施方案并平稳落地，出乎所有人的意料。

三、复杂程度高。全面推开营改增试点涉及的建筑、房地产、金融和生活服务四大行业，不仅纳税人众多，而且业态十分复杂；不仅同行业企业间情况相差悬殊，而且各行业间情况差异更大。改革既要保证所属26个小行业税负只减不增，又要保证税制的相对规范统一，这对政策设计和征管工作等都提出了很高的要求。加之四大行业的大多数纳税人此前很少接触增值税业务，对增值税制度缺乏基本了解；而国税部门，此前与四大行业接触也较少，对试点纳税人经营方式、组织形式、业务模式了解不多。尤其与以往不同的是，二手房交易也属于本次营改增范围，带来增值税自然人纳税人大幅增加，需要税务部门在管理和服务方面，有更多更充分的措施及预案准备。新税制、新行业、新纳税人类型、新主管税务机关的“四新”叠加，给我们带来了许多意想不到的挑战和考验。

四、制度设计稳。面对十分复杂的情况，为确保营改增平稳顺利实施，必须做到税制设计稳健周全。为此，我们紧紧把握三条原则：一是按照现代增值税的要求进行整体制度设计，比如：按照完善消费型增值税制的目标，将不动产纳入抵扣范围；落实目的地征税原则，在服务贸易领域建立了进口征税、出口零税率制度等。二是试点期间既安排了一些新的过渡性政策，又将一些原营业税优惠转换为增值税优惠，以避免改革造成利益格局剧烈调整，以利于帮助纳税人逐渐适应新税制。三是在改革推出后不断补充完善政策安排和征管服务措施，及时解决出现的新情况新问题，保证改革持续平稳运行。

五、组织实施细。好的制度更要有好的落实。中国国家税务总局作为营改增的组织实施部门，注重把制度变革与征管改革、服务优化、技术升级、人才支撑等相互聚合起来，把税务系统上下、税务部门和其他方面的智慧及力量相互融合起来，从而产生强大的联动效应，确保了改革的平稳实施。如：在全面推开营改增试点的准备阶段和实施初期，中国税务部门从上到下都建立起为期100天的内部集中办公制度，不分节假、不分昼夜、上下直通、左右互联地开展工作。与此同时，我们针对纳税人编发了近60万字的营改增辅导材料，发放培训资料4000多万份，开展专题培训2130万户次；设立营改增咨询专线，日均受理纳税人咨询电话12.9万通；增设办税窗口17386个，增加一线办税人员2万多人，增添自助办税终端2万余台，建立了9338个国地税联合办税服务厅、3.6万个联合办税窗口。这一组组数字好比一串串跳动的音符，彰显出中国税务人在推进这项重大改革中的责任与担当，也奏响了中国增值税改革的华彩乐章。

正如杰弗里·欧文斯先生所说，中国税务机关大刀阔斧地推进营改增试点，并不断总结经验，使每个税务人员在面对这一颇具挑战性的改革时，都能出色地满足纳税人和征管需求。

六、信息管税严。税制改革往往离不开科技的支撑。中国税务部门近年来全力建设金税三期工程，于2016年10月在各级税务机关全面上线并平稳运行，实现了征管平台、应用软件、业务标准等方面的统一，使中国税务部门的软件基础、数据资源、技术条件发生了跨越式提升，为包括营改增在内的各项税制改革提供了强大的技术保障。

与此同时，研发成功并顺利推行了增值税发票管理新系统，实现了对发票全要素信息自动实时采集、监控和比对。目前，中国共有1330万户纳税人使用该系统开具发票，基本覆盖了所有开具发票的纳税人。2016年通过该系统开具的增值税发票超过54亿份，每一份发票所记载的信息，都能像储户的银行存款信息一样，被系统逐笔实时记录，全程监控，在税务机关形成集中存贮数据库，推动增值税管理发生了革命性变革，取得了系列成效。一是有效打击虚假发票。我举一个例子来说明：2016年中国查获虚假发票和抓获犯罪嫌疑人的数量，与2011年～2014年年均水平相比，都大幅减少。究其主要原因，就是这个系统发挥了有效扼制和精准打击的威力，让不少犯罪嫌疑人望而却步。二是有效优化纳税服务。该系统为纳税人申领、开具、查询发票提供了网络办理便利，节约了办税时间，减轻了办税负担，赢得了纳税人的广泛赞誉。三是有效辅助宏观决策。由于能够实时采集包括交易双方名称、交易商品种类、交易金额数量等方面信息，可广泛、快捷、真实地反映物流的流向、流速、流量、价格、规模等情况，该系统生成的数据具有最小颗粒度特征，最能反映地区、行业经济运行景气状况，可以为国家宏观决策提供重要参考信息。四是有效助推税制改革。该系统的推行提升了增值税管理效率、便利了纳税人和税务人，有效缓解了营改增带来的办税压力，为改革顺利实施起到了极大的推动作用。FTA主席暨英国皇家税务和海关总署署长爱德华·楚普表示，中国税务部门面对如此多的纳税人，运用增值税发票管理新系统有效管控税收风险，顺利推行营改增，充分表明了中国实现税收现代化的决心，展示了中国税务部门高效的执行力。

七、减税力度大。营改增有利于消除重复征税的制度性弊端。中国在进行营改增制度设计时，更是明确以不增加税负作为基本原则。李克强总理在2016年《政府工作报告》中强调，要适度扩大财政赤字，主要用于全面推开营改增试点带来的减税，进一步减轻企业负担。营改增实施以来，98%左右的试点纳税人实现了税负下降或持平，越来越多的纳税人享受到改革带来的减税红利，总体减税规模越来越大。2012年1月～2017年2月，中国营改增带来的减税总规模累计已超过1.2万亿元。其中，仅全面推开营改增试点以来的2016年5月～2017年2月这10个月内，减税规模就达到5661亿元，预计到今年4月30日，全面推开营改增试点一周年将实现减税6800亿元左右。这是近年来中国最大规模的减税措施。

八、多重效应显。除直接减税效应之外，中国营改增还带来了以下多重积极效应：一是促进经济结构调整。营改增实施以来，在中国经济增速整体放缓的情况下，我国第三产业保持了相对较快的增长，2016年第三产业GDP增长7.8%，高出GDP平均增速1.1个百分点，占GDP的比重为51.6%，同比提高1.4个百分点。二是激发了创新创业活力。营改增后，技术研发的中间投入，均能纳入增值税抵扣范围，有利于增强企业创新的内生动力。2016年，中国高技术制造业增加值同比增长10.8%，比规模以上工业快4.8个百分点。同时，营改增减税激发了市场主体创业热情。2016年，中国新登记市场主体同比增长11.6%，而服务业同比增长24.7%，其中新纳入试点的四大行业新办企业户数月均增加8万多户，第三产业就业占全部就业人数比重由2012年的36.1%升至43.5%。三是推动了财税体制改革。营改增作为具有重大牵引作用的改革举措，对中国整个财税体制改革都形成了强有力的推动。随着营改增深入实施，中国直接税体系改革提速，地方税体系构建加快，税收征管体制改革稳步推进，预算管理体制也相应做出重大调整，与推进国家治理体系和治理能力现代化相匹配的财税体制改革驶入快车道。四是规范了市场运行秩序。营改增后，增值税抵扣机制覆盖面更广，出于抵扣的需要，下游企业纷纷向上游企业索取发票，既促进了市场运行机制和秩序的规范，又进一步营造了“褒扬诚信、惩戒失信”的社会诚信环境。

女士们、先生们！回顾中国营改增5年来的改革历程，我们欣慰地看到其直接效应愈来愈明显、外溢效应愈来愈增大、长远效应愈来愈清晰，顺利实现了从有所担忧到深获赞誉的亮丽转身。对此，我想继续引用杜甫《春夜喜雨》一诗的后两句“随风潜入夜，润物细无声”来形容。甚至可以说，随着改革红利不断释放、改革作用持续彰显，中国营改增迎来了“喜雨润物勃勃生”的美丽景象。美国彭博社认为，中国的营改增不仅在短期内对经济增长有促进作用，从长期来看将有助于中国经济结构进一步优化。让·克劳德·卜夏尔先生认为，中国以娴熟的技术设计将老旧的增值税制度转化成非常现代的增值税制度，堪称国际税制改革的成功典范。

女士们、先生们！借此机会，我想首先对OECD表示衷心感谢！OECD财政事务委员会组织制订的《国际增值税/商品及服务税指引》，提出了一系列增值税优化建议，为建立一个协调一致的国际增值税体系做出了积极贡献，也为中国营改增提供了非常有益的借鉴。同时，OECD还持续关注和支持中国营改增改革，先后多次派出专家团队为中国培训税务官员。去年，OECD税收政策与管理中心历时数月完成了中国营改增试点效应评估报告，对中国营改增成就给予了高度评价，并提出了高水平的意见和建议。我要真诚地说一声：谢谢！

其次，我要向一直以来对中国营改增给予大力支持、热情指导、无私帮助的有关国家、国际组织、研究机构、专家学者和新闻媒体，表示衷心感谢和崇高敬意！营改增后，中国增值税制度还要进一步改革，今年将简并增值税税率，由四档简并为三档，增值税立法工作也将适时启动，希望继续得到国际社会的支持帮助。

当然，我还要感谢我们的纳税人。在整个改革进程中，他们表现出较高的纳税遵从度，以及对改革的理解、包容、支持，让我在很多场合都为之动容。

女士们、先生们！当前，在全球经济缓慢复苏中，一些逆全球化现象有所显现，贸易保护主义明显抬头，给世界经济增长带来了很大不确定性。2016年二十国集团领导人杭州峰会将税收作为提高世界经济抗风险能力和促进全球贸易与投资增长的重要手段。习近平主席在峰会闭幕辞中指出：“我们决定深化国际税收合作，通过税收促进全球投资和增长。”借此机会，我就发挥税收对世界经济发展的推动作用提三点倡议：

一是加快完善现代增值税制度。现代增值税制度具有课税范围广、税率档次少和尽量少的税收优惠三个显著特征。这充分体现了其中性原则，有利于减少对投资和生产决策产生的负面影响，促进经济增长。与此要求相比，不少国家包括中国在内，都还存在一些差距。我们愿与各国一起进一步推进增值税改革，不断健全完善现代增值税制度，加强增值税国际协调，逐步建立完善跨境贸易征收增值税的全球框架，促进生产要素在各国低障碍或无障碍流动，提高要素生产力，共同走向经济繁荣。

二是继续深化国际税收改革。中国税务部门始终秉持承诺，加快BEPS成果落实，特别是积极推动四个最低标准（国别报告、争端解决、有害税收竞争、防止协定滥用）的强制执行，金融账户信息自动交换标准和《多边税收征管互助公约》的有效实施。在后BEPS时代，各国应恪守国际承诺，履行国际义务，既严厉打击跨国逃避税，维护税收公平，又防止出现新的有害税收竞争，便利纳税遵从，促进资源在全球范围优化配置，共同营造增长友好型国际税收环境。

三是不断加强国际税收合作。国际税收合作有利于共享全球经济增长红利。中国税务部门将不断深化与各国税务部门的合作，构建互利共赢的新型国际税收关系，特别是加快与“一带一路”沿线国家的税务合作，加大对发展中国家的税收培训与技术援助。我们深信，协同带来高效。各国应进一步适应经济全球化不可逆转的趋势，顺潮流而进，积极完善多边税收合作法律框架，深化高效务实合作，促进经济包容性增长。

女士们、先生们！巴黎是一座音乐之城。塞纳河的碧波荡漾着巴黎圣母院、卢浮宫、埃菲尔铁塔的倒影，仿佛一首流动的美妙乐章，令人心旷神怡。巴黎歌剧院奏响的一曲曲高水平交响乐章，让人如痴如醉。站在这里我不禁联想到，在中国决策层的精彩指挥下，在OECD等国际组织和各有关国家的支持帮助下，中国营改增不平凡的改革历程正如一部气势磅礴、动人心魄的交响乐，时而婉转悠长，时而雄浑深沉，时而激昂壮阔，在音色饱满、优美舒畅、余韵不绝的出色演出中，为中国乃至世界经济健康快速发展注入了新的活力。我们将继续努力，为全球增值税改革演奏出更加优美的乐章！

最后，预祝本次会议取得圆满成功！祝与会各国的同行们身体健康！

谢谢大家！

（本文为王军局长4月13日在经济合作与发展组织第四届增值税全球论坛上的主旨演讲）