税务部门研究制定进一步推进“放管服”改革措施

系统推进改革升级 持续优化税收环境
——税务部门研究制定进一步推进“放管服”改革措施

习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上强调，要改善投资和市场环境，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，推动我国经济持续健康发展。李克强总理反复强调，“放管服”改革说到底就是培育市场环境，要抓住政府职能转变这个“牛鼻子”，提高营商环境竞争力。

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，税务总局党组决定，用集成的理念方法，研究在更高层次、更大范围、更深程度上深入推进税务系统“放管服”改革，统筹谋划、整体推进，进一步优化税收环境。

从今年5月份开始，全国税务系统上下联动，坚持问题导向、集成导向、目标导向，开展了为期三个月的税情大调研和体验式蹲点调研，集中查找和解决一批影响税务系统“放管服”改革的痛点、堵点、难点问题。

在此基础上，税务总局先后召开14次局领导专题会、20余次省市县税务机关相关负责人座谈会，几上几下征求建议意见，研究制发了《关于进一步深化税务系统“放管服”改革优化税收环境的若干意见》（以下简称《意见》），从深化简政放权、创新监管方式、优化纳税服务等5方面提出了30项改革措施，精准对焦纳税人需求，统筹推进税务系统“放管服”改革提质升级。

刀刃向内简政放权 充分释放市场活力

税务总局此次制发的《意见》将进一步深化简政放权摆在首要位置，一方面，持续取消税务行政审批和前置性审核事项，另一方面，制定科学规范的权责清单运行体系，加强对下放权力的监督指导，做到“应放尽放、放了接上”，防止“一放了之、形成乱象”。

对保留的审批事项“持续动刀”。“截至目前，税务部门除7项行政许可审批事项保留外，80项非行政许可审批事项已全部清理完毕；46项中央指定地方税务机关实施的行政审批事项也全部清理完毕……”近年来，税务部门简政放权取得明显成效。

简政放权是政府的自我革命，在这条道路上，税务部门从未止步，对于保留的行政审批事项，比如对增值税专用发票最高开票限额的审批，一直努力研究如何进一步削减。

在前期税情调研中，不少企业提出由于经营规模不断扩大，需要频繁向税务部门申请增值税发票增量、增版，增加了企业办税负担。在部分省市税务部门，对发票最高开票限额的审批占据审批总量的90%以上，给基层税务人员也带来了不小的工作负担。

那么该项审批能否直接取消呢？深圳市福田区国税局法规科副科长殷豪说出了基层税务干部的担忧：“有的纳税人刚开业就申请领购增值税专用发票，但是只开票不申报，甚至大量虚开，如果取消限额审批会增加不少税收风险。”

税务总局党组认为，解决“应放尽放”的问题，关键是从思想上树立征纳双方法律地位平等的理念，充分信任和尊重纳税人，从“诚信推定”出发，全面梳理不应设置的管理要求，做到放要彻底且有序。

不能因怕“管”不住而“放”不下。《意见》指出，税务部门将结合纳税人信用积分确定增值税专用发票最高开票限额和用票数量，完善最高开票限额管理，推动取消最高开票限额审批，便利纳税人生产经营。

同样“放”下的，还有即将成为历史的外出经营管理证。随着税务部门征管信息系统的日益成熟，《意见》提出，取消外出经营税收管理证明，实行网上报验。

得知以前经常几百公里来回开外管证的日子即将一去不复返，新疆博乐市隆泉园林绿化工程有限公司的李波喜不自胜。以后再去隔壁的温泉县施工，李波只需拿着相关合同材料在温泉县国税局报验登记，电子报验信息会自动推送到博乐市国税局，省去了来回奔波之苦。

此外，经履行有关法律程序后，税务部门还将取消非居民企业汇总缴纳企业所得税机构场所的审批，由纳税人自主选择纳税申报地点，最大限度减少对企业生产经营的影响。

对取消的审批事项“一放到底”。前期调研发现，有些审批事项取消后，仍要求报送备案资料，给纳税人带来了一定不便。

如何让企业享受优惠政策更省心？税务总局研究决定，进一步改进各税种优惠备案方式，基本实现税收优惠资料由报税务机关备案改为纳税人留存备查。

“备案”改“备查”，一字之差，却意味着纳税人只需把相关资料自己保存好，而不必再跑税务部门就可自动享受政策红利。

随着“一带一路”建设的不断推进，我国国际贸易往来日益密切，对外支付情况日趋频繁，很多企业对外支付前都需要跑税务部门进行合同备案，有的合同甚至成百上千页，给企业带来不小的负担。

广东省国税局国际处处长李胜华在座谈讨论时说，非居民税收管理对数据及时性要求较高，合同备案是现阶段获取数据的重要手段，一旦取消会增加税收风险。税务总局国际税务司司长廖体忠提出，尽管难度很大，但是我们可以探索构建针对非居民税收的事后管理新模式，逐渐减少对支付备案信息的征管依赖。

最终经过科学论证，税务总局决定，推动取消非居民企业源泉扣缴合同备案环节，优化对外支付备案程序，切实减轻非居民企业办税负担。

《意见》中类似的举措还有很多，税务部门简化前置性备案流程，实际上就是要把“减法”做彻底，通过不断提高简政放权“含金量”，进一步激发市场活力、发展动力和社会创造力。

“近期，配合《意见》我们梳理取消了一大批底层业务事项和报送资料，为‘一放到底’打通‘最后一公里’。”税务总局征管和科技发展司司长饶立新说。

对下放的权力防止“自由落体”。简政放权并非一放了之，放任自流，需科学规划、统筹推进。简了的“政”怎么办、放下的“权”谁来接，同样是税务部门研究的重点。

税务总局党组强调，该放的权一定要确保放足、放到位，对于上级下放的审批事项基层必须要承接得住、承接得好，不能任由下放的权力“自由落体”或“浮在空中”。

为加快简政放权，促进外贸企业发展，税务部门将外贸企业出口退税审批权下放至县（市、区）国税局，使出口退税业务办理由“快车道”驶上“高速路”。

“将出口退税审批权下放至基层国税局，意味着税务机关出口退税业务实现了内部管理规范化和审批层级扁平化。”国家行政学院教授许正中认为，此举进一步提高了退税效率，最终受益的还是广大出口企业。

审批权力下放之后，税务部门致力强化事中事后管理，发布了《全国税务机关出口退（免）税管理工作规范》，进一步明确出口退税业务审核办理流程，提升退税信息化管理水平。发布了《出口退（免）税企业分类管理办法》，为信用好的企业提供退税“绿色通道”，实现高效快速退“安全税”。

在指导基层把权力接住的同时，税务总局还制定了权能匹配、权责一致、权属清晰的权责清单运行体系，让基层接权放心、用权规范。

“今年5月底，《国家税务总局权力和责任清单》编制完成并公布，税务部门该管什么、能管什么、管到什么程度，清清楚楚一目了然。”税务总局政策法规司司长罗天舒介绍，按照《意见》规划，税务部门下一步将尽快制定税务系统权责范本，推进权力和责任清单规范化工作。

闭环模式精准管理 切实提升征管效能

李克强总理强调，“放”和“管”相辅相成、互为条件，要进一步简政放权，就必须加强和完善事中事后监管。

为进一步建立科学高效、公平透明的税收征管体系，《意见》提出了推行实名办税、建立信用动态监管方式等6项改革任务，致力打造“实名办税制+分类分级+信用积分+风险管理”的闭环管理新模式，推动税收征管方式“蝶变”。

实名办税，作为整个闭环管理体系的首个环节，简单的说就是通过首次办税一次性采集企业相关人员真实信息，将其纳入信用管理，并与企业的信用挂钩。

“纳税人感觉办税填报资料较多，很大一部分原因是由于一些基础性信息每次办税都需要重复填报。”上海市国税局征科处副处长方蕾说，推行实名办税制后，办税人员只需提供一次身份信息，无需再每次核验各类证明材料。

不少税务干部在座谈时提出，目前各地实名办税标准不一，信息采集范围不同，而且信息利用率不高，加之企业办税人员流动性大，难以形成有效的信用监管。

为加强税收诚信体系建设，《意见》强调，进一步建立健全实名办税制度，合理确定实名信息采集范围，推行国税局、地税局实名信息双方互认，实现一次采集多次、多处使用，并充分利用实名身份信息，简并附报资料，优化办税流程，防范涉税风险。

实名办税制也为税务部门加强后续管理和服务奠定了基础。依托实名制，税务部门按行业、规模对纳税人进行科学分类，实施分级管理以便合理配置征管资源，有效提升了征管效能。

为逐步实现纳税信用“可视化”，税务总局还研究提出，在实名办税和分类分级管理的基础上，运用税收大数据，建立信用积分制度，实现对纳税人信用和风险状况的动态监控评价，根据评价结果实施分类服务和差异化管理。

“这就意味着，那些纳税信用好、信用积分高的纳税人可以在领用发票、‘银税互动’等方面享受更多便利化服务。”税务总局纳税服务司副司长孙玉山解释说，“信用积分”将成为纳税人一笔“隐形的财富”。

纳税人的“信用积分”并不是“一评终身制”，税务部门将依托金税三期系统和增值税发票管理新系统，健全动态信用评价和风险评估指标体系，并根据风险管理情况相应调整纳税人“信用积分”，再联动调整服务和管理措施。

在税务系统的管理闭环中，大数据就像一根“安全绳”，贯穿各个环节，确保信息采集更全面、分类分级更科学、积分变动更及时、风险管理更准确。

集成创新优化服务 持续增强办税便利

习近平总书记在中央深改领导小组会议上多次强调，改革要注重系统集成，这也为税务部门的“放管服”改革指明了方向。

在税情调研中，调研组发现基层依然存在“办税多头跑”“数据反复填”等纳税人反映较多的“堵点”问题。此次《意见》以问题为导向，集成创新地提出了便利申报纳税、创新发票服务方式等7项改革任务，致力打造“一表集成、国地联办、一次办结、一网通办”的便捷办税体系，为纳税人提供贯穿全程的优质服务。

“一表集成”申报少耗时。“按月申报纳税人准备相关报表一般需要2-3天，涉及税种较多的大型一般纳税人特别是工业企业需要5天左右。”上海市国税局纳服处处长李纯在省市税务机关座谈会上介绍，实现报表“化繁为简”，一直以来都是纳税人的“心之所向”。

纳税人为何“受表所困”？在上海浦东新区进行蹲点的调研组组长左晓龙认为，各税种间独立的“一对一”采集申报信息，缺少系统集成，是表单过于繁琐的问题根源。

简，势在必行。各地先行先试推出了很多简化报表填写的好做法。重庆市国税局开发了增值税纳税申报“一表集成”辅助系统，实现发票数据自动填写和申报表自动产生，九成以上一般纳税人申报“零录入”，赢得了纳税人广泛好评。

在总结基层探索经验的基础上，《意见》决定，进一步整合简并增值税、消费税、企业所得税等税种申报表，提供网上办理更正申报功能，较大幅度精简表单填报，缩减纳税人申报纳税准备时间。

集成精简报表，不仅仅体现在减少报送数量，还体现在减少报送频次上。

据税务总局所得税司司长邓勇介绍，税务部门正在研究将小微企业财务报表由按月报送改为按季报送，减少小微企业报表报送次数，定期定额个体工商户实际经营额、所得额不超过定额的，取消年度汇总申报。

为了让精简报表更有“底气”，税务总局还致力于健全数据共享共用机制，加快推动前后台、系统间、各层级、国地税、内外部数据的互联互通和共享聚合。

“一次办结”办税少跑腿。在广西北海市海城区国税局办税大厅办理业务的会计何洲对这几年“跑”的变化有着最直观的感受：“以前，代开发票要跑大厅、跑银行，有时还要国税地税一起跑。现在方便多了，国地税同城通办，只需跑一个窗口一次就可以办完所有事项。”

“国地联办、一次办结”在解决纳税人“来回跑”的问题上发挥了大作用。各地税务机关也从国地税合作中尝到了“甜头”，对深化合作有了更大的期待。

江西国税建议，推行国地税联合实名办税，实现实名认证双方互认；甘肃国税建议，尽快实现国地税非正常户信息共享、管理互认……各地税务机关在多轮研讨座谈中提出了许多深化国地税合作的宝贵建议。

税务总局财产行为税司司长蔡自力介绍，税务总局将充分吸纳各地建议，进一步深化和拓展国地税联合办税、信息共享，打破国地税之间信息交换壁垒，在更大范围内实现纳税人“进一个门、上一个网、办两家事”。

自今年2月以来，浙江省税务部门已连续推进四轮“最多跑一次”改革，实现90%左右的办税事项“最多跑一次”。对于便利纳税人的好做法要尽快推广，《意见》要求编制全国办税事项“最多跑一次”清单，实现清单内事项一次性即可办结。

把“最多跑一次”向外延展，还体现在不能让纳税人“跑太远”。税务部门将推进跨省经营企业涉税事项全国通办，国税、地税业务省内通办，让纳税人在家门口即可办理涉税业务。

“一网通办”业务广覆盖。“最多跑一次”并不是终点，“一次都不跑、全程网上办”同样是税务部门努力的方向。依托“互联网+”和信息技术手段，“一网通办”将带领纳税人进入便捷办税的新纪元。

在北京西城区国税局办税大厅，日办理业务量为1700笔左右，其中，发票领用、代开的业务占比达80%，在一定程度上增加了纳税人的办税负担，也给一线窗口税务人员带来了不小的压力。

许多省市尝试使用代开发票的新方式，取得明显效果。在无锡市办税大厅自助机上，会计吴晓丽刷了一下身份证，便取出了自己之前在网上申请代开的发票，整个流程不超过1分钟。

“自助代开发票虽然已经比之前方便了许多，但增值税发票有固定的版式规定，必须由税务部门统一印制，所以纳税人依然要跑大厅领取实物发票。”省市税务机关座谈会上，安徽省国税局局长张德志指出了代开发票问题的关键。

如何破解这一问题呢？税务总局货物和劳务税司相关负责人指出，税务部门将按照《意见》要求在全国试行代开增值税电子普通发票“线上申请、网上缴税、自行出票”模式，纳税人通过身份验证后可得到电子普通发票版式文件，然后在一张A4纸上即可打印电子普通发票，不用再跑办税厅，真正实现全程“网上办”。

发票业务只是“网办”业务的一部分，税务总局将制定出台全国电子税务局业务、技术标准规范，改造升级各省网上办税服务厅，建成统一规范的电子税务局，实现纳税人申报、缴税、发票领用和开具等绝大部分涉税事项网上办理，切实减轻纳税人和税务人的负担。

公平公正阳光执法 有效维护企业权益

为政之善，莫过于公正，公平公正执法是对纳税人最好的服务。为落实李克强总理关于“使广大市场主体不为‘随意执法’所扰”的要求，税务部门坚持法治思维，进一步规范税收执法权力运行，切实维护纳税人合法权益，营造公开公平公正文明的税收执法环境。

今年，国务院全面推开“双随机、一公开”监管全覆盖改革，税务总局按照部署建立健全稽查对象和稽查人员“双随机”抽查制度，并及时将抽查结果向社会公开。今年上半年，全国税务机关抽查纳税人9.48万户，查补收入742.6亿元。

为持续增强税务部门稽查的精准性和震慑力，《意见》提出进一步改进税务稽查“双随机、一公开”制度，结合信用管理和“黑名单”制度合理确定随机抽查的比例和频次，提高稽查随机抽查的针对性、有效性和透明度。

“说实话，以前非常担心选择性执法，现在采取随机形式选择被稽查对象，感觉还是挺公平的。”山西西山煤电贸易有限公司总会计师晷培娟在座谈时坦言。

除了在源头上确保抽查选案的公平公正，还需在过程中体现税收执法的公开透明。

近日，天津市地税局第一稽查局在检查某企业时，稽查人员肩章上的执法记录仪引起纳税人关注。“从今年7月开始，天津地税局开始试点‘三项制度’，稽查人员必须佩挂执法记录仪。”天津市地税局副局长高秋丰介绍，“三项制度”具体指行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度。

今年1月份，国务院办公厅印发“三项制度”试点工作方案，税务总局成为国务院部门中承担全部“三项制度”试点任务的唯一单位。为进一步推进“阳光执法”，税务总局将逐步扩大“三项制度”试点，保障和监督税务机关履行职责，切实维护纳税人的合法权益。

除“三项制度”外，《意见》在加强税收执法监督方面还提出了深入推行税收执法责任制，依托信息化手段，实现对执法过错行为的事后追责，并进一步加强和改进税务行政应诉工作，积极预防和化解税务行政争议。

执法过程透明，处罚结果同样需要公正。税务行政处罚是对整个执法结果的呈现，更是促使市场主体自觉守法，营造公平竞争环境的有力手段。

“以前同样的行为，国税与地税之间处罚不一样，让人不是很服气。”因为逾期申报而被处罚的襄阳宏利贸易有限责任公司韩会计说到：“现在国税地税处罚有了统一的标准，尺度看得明白，罚款交的清楚，我们心服口服。”

为进一步统一裁量范围和处罚尺度，《意见》要求，各省国税局、地税局需联合制定并实施税务行政处罚裁量基准，对重大税务行政处罚要实行集体审议，减少税务行政处罚裁量空间。

统筹推进系统升级 努力强化信息支撑

为进一步发挥税收信息化的支撑作用，《意见》从优化金税三期系统功能、加快推进电子税务局建设、集成整合信息系统等6方面做出部署，利用信息化建设来解决征管和服务的“最后一公里”。

税务部门过去的信息化建设对税收改革发展发挥了重要作用，但随着形势的新变化、改革的新要求，一些制度、流程和软件需要相应集成、优化和升级。

调研组在郑州市金水区国税局办税大厅了解到，税务人员常用系统有金税三期核心征管系统、增值税发票管理新系统等，每个系统都经过精心设计，在不同征管环节发挥着重要作用，但受制于系统之间的不兼容，数据的不共享，影响了办税效率。

在确保现有税收征管信息系统平稳运行的基础上，《意见》提出加快金税三期系统与增值税发票管理新系统、网上办税系统的集成步伐，逐步实现三大系统功能整合、数据互通、一体运维。

在此基础上，税务部门将推动跨信息系统流程整合，数据自动传递，一处录入多处使用，便利纳税人办税和基层税务干部操作，这样大部分堵点难点问题都会迎刃而解。

在整合现有系统的同时，税务总局将成立专门机构对今后新出台的征管制度和新开发的应用软件进行集成把关，对涉及信息系统调整进行统一审核评估，从源头上防止出现不统一、不协调的问题。

征管信息系统集成整合，其更深层次意义在于将推动税收征管方式的转变、税收管理体制的变革，为国家治理和税收治理能力提升提供日渐强大的信息支撑。

《意见》的发布只是税务系统新一轮深化“放管服”改革的开始。税务部门将按计划分批推出具体改革措施和相关配套文件，推动税务系统“放管服”改革扎实有效推进。9月中下旬，《国家税务总局关于进一步规范和改进税收执法工作的通知》等第一批配套文件相继发布，围绕《意见》中近期部署的改革任务，细化工作要求、任务分工和完成时限，力争尽快让纳税人感受到改革的实际效果。

站在新起点，开启新航程。全国税务系统将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和党中央治国理政新理念新思想新战略，以“钉钉子”的精神抓落实，提高改革措施的“穿透力”，推动税务系统“放管服”改革取得新成效，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。