“16+1合作”：分裂欧洲还是团结欧洲？

中国国务院总理李克强于26日至29日赴匈牙利出席第六次中国-中东欧国家领导人会晤。

今年是“16+1合作”启动5周年，总结经验，规划未来成为会晤的主要主题。中东欧合作机制正进入成熟期和收获期，取得了丰硕的成果，有力推动了中东欧经济发展和欧洲一体化。

但同时，欧洲处于迷茫期，逆全球化在欧盟内部正暗流涌动，2017年8月30日，德国外交部长加布里尔在巴黎出席一次驻外使节会议上呼吁欧盟保持团结，要求中国“不要分裂欧洲”，直接将矛头指向“16+1合作”。

欧洲到底怎么了？“16+1合作”是在分裂欧洲吗？

欧洲往何处去？

2017年11月13日，国际货币基金组织(IMF) 在最新“区域经济展望”报告指出，欧元区已有18个季度保持正增长，最近增速为2.5%左右。东欧许多国家的经济增长达到3%左右甚至高于3%已有一段时间。数据显示，欧洲经济正走出金融危机的阴影，在靓丽的经济复苏成绩单背后，欧洲依然很迷茫，分离主义、民粹主义、孤立主义、保护主义悄悄抬头。

政治很失序。2016年，英国“脱欧”成为全球政治的一大“黑天鹅”事件，英国和欧盟在“分手”问题上还在纠缠不清。法国大选，政治新人马克龙虽取得大选胜利，但其雄心勃勃的“欧洲梦”困难重重。德国大选，政治常青树默克尔领导的联盟党虽取得胜利，但与自民党、绿党的组阁尝试已宣告失败，重新大选可能将德国政治带入混乱。加泰罗尼亚公投独立事件将2017年欧洲的乱局推向了高潮。

民粹很盛行。欧洲一体化的领头羊——法国和德国的大选，马克龙和默克尔虽守住了欧洲大国政治版图全面向“右倾”的步伐，但极右翼政党法国国民阵线和德国选择党在大选中显示了极强的民意基础，未来欧洲移民等政策将面临收紧。同样在中东欧，奥地利、捷克大选中，右翼政党在大选中取胜，孤立主义、民粹主义的言论开始在中东欧国家蔓延。

恐袭很常见。全球打击“伊斯兰国”国际联盟在叙伊战场已形成对“伊斯兰国”围剿之势，但恐怖主义外溢效应也开始凸显。不管是回流“伊斯兰国”有组织恐怖分子，还是内生型自我激化恐怖分子，都让欧洲国家在反恐问题疲于应付，曾经美丽祥和的法国、比利时、德国、英国已成为恐怖袭击高发区域。

新老欧洲很矛盾。面对欧洲的困境，2017年3月1日，欧盟委员会在布鲁塞尔发表《欧盟未来：27国一体化的路径白皮书》，提出了欧盟未来走向提出五大战略选项，其中重提了“多速欧洲”的选项。 所谓“多速欧洲”，即允许欧盟成员国在某一具体政策问题上，根据自身能力和意愿组成两个或多个小的集团，形成“双速”或“多速”发展态势。 “多速欧洲”引起以西欧为代表的“老欧洲”和中东欧为代表“新欧洲”之间矛盾升级，法国、德国、西班牙和意大利等西欧国家为主的“老欧洲”想摆脱欧洲理事会协商一致的原则而造成的欧盟内部政策行动迟缓、久拖不决尴尬局面。中东欧国家则认为西欧大国继续寻求在欧盟之内塑造“核心”集团，只会让后来入盟的中东欧国家渐行渐远，就在欧委会发表《白皮书》的次日，由波兰、捷克、匈牙利和斯洛伐克组成的“维谢格拉德”集团（简称V4）就发表《共同声明》，明确反对“多速欧洲”计划，罗马尼亚、保加利亚等中东欧国家也表示明确反对。

新欧洲：向东看战略积极对接“16+1合作”

中欧之间没有根本的利害冲突和深层的历史纠葛,中国和欧洲的合作一直很顺利，不仅与传统“老欧洲”国家德、法、英、意等贸易投资合作不断升级，而且与“新欧洲”为代表的中东欧国家创造性开展了“16+1合作”次区域经济合作。“新欧洲”与“老欧洲”在发展理念、发展模式上产生了众多分歧，加之欧洲民粹主义横行，难民危机让欧洲再次撕裂。

中东欧国家普遍认同，“发展才是第一要务”，“向东看”趋势明显，在经济上与中国互补性逐渐体现。中东欧合作取得靓丽成绩单。据中国商务部统计数据显示，中国和中东欧国家的合作机制自2012年启动至今，中国与中东欧16国进出口贸易额已从2012年的521亿美元增至2016年的587亿美元，增长13%，占同期中国同欧洲进出口贸易的比重由7.1%升至9.8%。同时，中国企业赴中东欧国家投资兴业的热情也不断高涨。据不完全统计，2016年中国企业在中东欧地区投资超过80亿美元。而中东欧16国在华投资超过12亿美元，涵盖机械制造、汽车零部件、化工、金融、环保等多个领域。匈塞铁路为代表的基础设施建设、中欧班列为代表的物流合作、中国与“维斯格拉德四国”（V4集团）机械工业项目合作、直航促进的旅游合作都成为“16+1合作”一张张名片。

中东欧国家经济发展需要巨大的金融支持，其原先传统依赖世界银行的资金支持已经永远不能满足发展需求。2016年成立的中国-中东欧基金秉承“政府支持、商业运作、市场导向”的原则，基金规模为100亿欧元，计划撬动项目信贷资金500亿欧元，提供“商行+投行+投资”一体化金融解决方案，以商业化的金融模式支持成员国之间的互联互通和产能合作。这种中国前所未有的创新性金融为中国-中东欧合作提供了强大的助推力。

老欧洲：“中国在分裂欧洲”

迷茫中的欧洲，似乎在内部难以找到出路，向心力不足，保护主义在内部慢慢滋生，欧盟内部出现了“国家主义代替一体化”的苗头，“中国在分裂欧洲”的论调开始出现。中国在中东欧的投资开始冲击“老欧洲”惯有的“自信”，“老欧洲”担心认为“16+1合作”正威胁“欧盟团结”。

“老欧洲”对“16+1合作”有“四忧”，一忧“16+1合作”不利于“欧盟团结”。德国驻华大使柯慕贤曾指出，“中国推动的“16+1”是与欧盟平行的地区合作框架，一定程度上分化了欧盟”；二忧“16+1合作”使欧洲核心技术外流。V4集团国家老工业基础雄厚，“老欧洲”害怕中国与波兰、捷克、匈牙利、斯洛伐克等工业先进的国家合作让技术外流，动摇欧洲的技术优势；三忧中国动了西欧国家在中东欧的传统“奶酪”。中东欧国家原本在欧洲“一体化”市场是西欧发达工业国的“二级市场”，是德法英的大国输出过剩产能的内部市场。欧盟担心中国加强与中东欧国家合作，在一定程度上与西欧国家形成竞争关系，抢了西欧国家在东欧的市场份额；四忧中国“16+1合作”，特别是基础设施建设增加中东欧国家债务负担。欧盟一些国家认为，“债务问题是欧洲经济的一大隐患”，“中国在中东欧国家推动大型项目基础设施建设，为本身政府债务较重的中东欧国家增加债务负担，使得财政状况继续恶化”。

2016年，中国在欧洲投资急速增长，在欧盟28国投资额达到350亿欧元，更加重了欧盟国家忧虑。为此，德国修改《对外经济法实施细则》，扩大德国经济部审查并购案的权力；德国、法国、意大利向欧委会建议扩大欧盟层面对外国投资审查的权限；欧盟要对“16+1合作”旗舰项目—匈塞铁路铁路的匈牙利段的招标进行调查；一向自诩“欧洲一体化和全球化捍卫者”的德国，外长终于喊出了“中国在分裂欧洲”，显示了保护主义在德国开始走强；2017年9月13日，欧委会主席容克在年度“盟情咨文”提出了“欧盟不应做‘幼稚的自由贸易者’，计划强化欧盟层面外国投资审查，特别是外资对港口、能源、军事技术企业的收购强化投资审查”，容克的发言虽未直接点名，但直指“中国”的意味十分明确。

“16+1合作”：以构建人类命运共同体团结欧洲

欧洲一体化面临深层次的困境，即一体化市场和主权分裂的状况存在着冲突和矛盾。欧洲正处于历史的十字路口，英国脱欧、加泰罗尼亚独立风波、“多速欧洲”无法取得共识、一体化的火车头德国陷入组阁危机，欧洲应以什么样的路径继续推进一体化进程，欧洲还在苦苦探索。

“‘16+1合作’是中欧全面战略伙伴关系的重要组成部分和有益补充，完全可以为构建中欧和平、增长、改革、文明四大伙伴关系作出应有贡献。”早在2015年11月，习近平主席集体会见出席第四次中国—中东欧国家领导人会晤的中东欧国家领导人时，就曾为中国同中东欧国家合作指出方向。

“16+1合作”实施5年多来，给中东欧国家带来了实实在在的受益。V4四国的经济增长长期在欧盟内部排名领先，“16+1合作”框架下的一些合作项目为塞尔维亚、马其顿等巴尔干国家带来了众多就业机会，增加了当地人民的获得感。正如罗马国际事务学院东亚研究主任尼古拉·卡萨里尼所表示的：“欧盟成员应该欢迎来自中国的投资，更多讨论的应该是如何面对和与中国相处，而不是如何封堵。目前世界已经出现了很大的变化，发达国家应该抛弃过时的思维。我们应该讨论如何接受中国，而不应再先考虑对方是来自华盛顿还是北京。”

实际上，与“16+1合作”的宗旨一样，不管是“多速欧洲”，还是马克龙与德国的“重塑欧洲一体化”改革计划，都是为了促进欧洲经济更加平衡、更加充分发展，促进共同发展，最终实现“一体化”的目标。

“面对经济全球化的时代大潮，建设开放型世界经济已经成为推动世界经济增长的重要路径”，中东欧不仅是欧洲的，而且是世界的，不仅需要欧盟，也需要以开放的姿态拥抱世界。中国的发展是世界的机遇，中国是经济全球化的受益者，更是贡献者。构建人类命运共同体可能是破解欧洲一体化困境的一个可选方案，“16+1合作”不是在分裂欧洲，是对欧洲一体化的坚定支持，是对一个团结的欧盟、繁荣的欧洲、稳定的欧元的坚定支持。（国家发展改革委国际合作中心首席经济学家 万喆）