耕地轮作休耕制顺利“开犁”

面积增加到3000万亩、集中连片整建制推进——
耕地轮作休耕制顺利“开犁”

万物土中生，有土斯有粮。耕地作为自然生态系统的重要一环，必须实行最严格的保护。开展耕地轮作休耕制度试点，就要改变过度依赖资源消耗的发展方式。确保轮作休耕落到实处，既需要政府推动引导，也需要财政资金补助支持，更需要通过多元化生态补偿机制，将轮作休耕变为农民自觉行为——

万物土中生，有土斯有粮。耕地作为自然生态系统的重要一环，必须实行最严格的保护，让“负重”的耕地歇一歇。党的十九大报告中提出要扩大轮作休耕试点。今年《政府工作报告》也明确，耕地轮作休耕制度试点面积增加到3000万亩。

日前，农业农村部召开的耕地轮作休耕制度试点推进落实会议透露，今年轮作休耕试点在制度化上取得了新突破，轮作以县（市）为单位、休耕以乡镇或行政村为单位，集中连片整建制推进。轮作新增长江流域江苏、江西两省的小麦稻谷低质低效区，休耕新增新疆塔里木河流域地下水超采区、黑龙江寒地井灌稻地下水超采区。

节资源、提品质：

农业绿色发展的应时之举

开展耕地轮作休耕制度试点，就要改变过度依赖资源消耗的发展方式。长期以来，河北黑龙港地区地下水超采过度，形成了约3.6万平方公里的漏斗区；湖南长株潭地区由于土壤本身重金属含量高，加之工业“三废”问题，导致重金属污染严重；西南西北部分地区生态环境脆弱，耕地过度开发利用。2016年，全国轮作休耕在以上述地区为重点的616万亩土地上率先试点，2017年扩大到1200万亩。

轮作休耕涉及污染耕地修复治理、地下水超采压减、耕地质量保护提升等，要求节约与高效并重、修复与治理结合，形成技术模式。农业农村部副部长余欣荣说，过去我们的耕地“连轴转”，四海无闲田。如今，试点努力让耕地得到休养生息，生态得到治理修复。冷凉区建立了玉米与大豆、杂粮、饲草等轮作倒茬模式，重金属污染区和生态退化区建立了控害养地培肥模式，地下水漏斗区建立了一季雨养一季休耕模式。

“在河北，农业用水是社会总用水的大头，冬小麦灌溉又是农业用水的大头。全省200万亩季节性休耕，年减少开采地下水3.6亿立方米。”河北省农科院旱作农业研究所副所长刘贵波说，河北是资源型缺水省份，亩均水资源占有量仅为全国平均值的1/7。把小麦、玉米一年两熟改为早播玉米一年一熟，实现一季（小麦）休耕、一季（玉米）雨养，可以利用玉米雨热同期的优势，平均每亩减少用水180立方米。

耕地轮作休耕带动了农业绿色发展，作物布局日趋合理，产业结构不断优化。两年多来，东北等地通过推广粮豆等多种轮作模式，减少了库存较大的籽粒玉米，增加了有市场需要的大豆。去年全国调减籽粒玉米近2000万亩，大豆增加870多万亩。通过作物间的轮作倒茬和季节性休耕，给下茬作物提供了良好的地力基础和充足的发育时间，不仅产量有提高，品质也明显改善。

不吃亏、有进账：

生态补偿机制的创新探索

近两年，各地积极推行试点，对改善农田生态、调节土壤环境，起到了推动作用。不过，受传统思想观念、种植比较效益等影响，有的地方农民接受程度较低。短期看，目前轮作休耕还需要政府的推动引导，需要财政资金的补助支持。长期看，把这种种植模式变成农民的自觉行为，还需要一个过程，离不开多元化的生态补偿机制。

业内认为，轮作休耕能不能制度化实施，补助政策是试点阶段的重要保障，也是撬动社会资本参与绿色发展的有力杠杆。轮作休耕后，因为作物变化，农民的种植收益也会产生影响。只有让农民不吃亏、有进账，才能主动轮、愿意休。一般讲，休耕补助标准大体在当地土地流转费上下波动，过高容易造成“奖懒罚勤”、形成不良导向，过低就会造成“宁种不休”、任务难以落实，把握好度很关键。

财政部农业司副巡视员凡科军说，轮作要注重作物间收益的平衡，根据年际间不同作物的种植收益变化，对轮作补助标准科学测算，让不同作物收益基本相当。比如，东北地区玉米大豆轮作，按照1∶3的收益平衡点测算，确保改种大豆后收益基本平衡。休耕要注重地区间的收入平衡，综合考虑不同区域间经济发展水平、农民收入、市场价格等因素，合理测算休耕补助标准。对农户原有作物种植收益和土地管护投入，给予必要的补助。

在今年3000万亩试点面积中，由中央财政支持的有2400万亩，聚焦东北冷凉区、地下水超采区、重金属污染区、生态严重退化地区，这些区域是当前最迫切需要开展试点的区域。还有600万亩鼓励地方自主开展。凡科军说，今后根据农业结构调整、国家财力和粮食供求状况，还要适时研究扩大试点规模。

江苏省是率先自主开展省级耕地轮作休耕制度试点的地区。2016年起，江苏省财政专项安排5000万元用于试点，选择在沿江及苏南等小麦赤霉病易发重发地区、丘陵岗地等土壤地力贫瘠化地区、沿海滩涂等土壤盐渍化严重地区先行先试。“试点效果非常好，特别是在冬季培肥和轮作换茬过程中，不种小麦，种了绿肥油菜、豆科植物，促进了休闲农业的发展。”江苏省农委副主任张坚勇说，全省试点已扩大到20个县。

“天眼”察、“地网”测：

常态化实施的机制保障

如何确保轮作休耕落到实处？记者了解到，各地有两大妙招。一是种植面积变化“天眼”察。采用卫星遥感技术，对轮作休耕区域实行遥感监测，跟踪监测轮作区种植作物变化、休耕区养地作物种植情况，轮在哪里、休了多少，一目了然。二是耕地质量变化“地网”测。针对轮作休耕区土壤类型和集中连片情况，按照“大片万亩、小片千亩”的原则，全国布置近800个土壤监测网点，定点跟踪耕地质量和肥力变化，为客观评估轮作休耕成效提供依据。

据测算，轮作休耕试点对国家粮食安全的影响是有限的。去年实施轮作休耕1200万亩，影响粮食产量近80亿斤，仅占我国粮食产量的0.6%。农业农村部种植业司司长曾衍德表示，开展轮作休耕，不是不重视粮食，相反是提升粮食产能的重要措施。因此，在制度边界上要严格掌控。轮作是用地养地结合，休耕要注意地力培肥。在试点中，坚持轮作为主、休耕为辅，同时禁止弃耕，严禁废耕，不能改变耕地性质，不能削弱农业综合生产能力，确保急用之时耕地用得上、粮食产得出。

曾衍德说，今年要着力完善政策框架。在区域上动态调整。轮作休耕地块3年不变，确保见成效。连续实施几年后，如果土壤改良了、结构优化了，可以考虑适时退出，恢复农业生产。在标准上，分类施策。轮作休耕区域覆盖范围广、涉及作物种类多，标准上不搞“一刀切”，各省可因地制宜调整不同地区、不同作物间的补助标准。随着轮作休耕长期效果逐步显现、绿色发展理念深入人心，农民就会自觉地开展轮作休耕，使之成为常态。

余欣荣表示，下一步，要逐步扩大试点区域和规模，力争实现“三个全覆盖”，就是对东北地区第四五积温带轮作全覆盖，对供需矛盾突出的大宗作物品种全覆盖，对集中实施区域内的新型经营主体全覆盖，进而使轮作休耕全面推开，力争到2020年轮作休耕面积达到5000万亩以上。