两个“提升”三个“强化”，推进政务服务向“一网一门一次”迈进

加快推进“互联网+政务服务”，是深化简政放权、放管结合、优化服务改革的关键之举，有利于提高政府效率和透明度，降低制度性交易成本，变“群众跑腿”为“信息跑路”、变“企业四处找”为“部门协同办”。“十三五”以来，党中央、国务院高度重视“互联网+政务服务”体系建设，先后出台《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）、《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》（国办发〔2016〕23号）、《国务院办公厅关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》（国办函〔2016〕108号）、《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》等系列重磅文件，全面部署和深化政务服务供给侧改革，切实优化政府服务公众流程，创新服务方式和手段，减轻企业、群众办事负担，社会反响巨大。

2018年3月5日，国务院总理李克强在十三届全国人大一次会议开幕会上作政府工作报告，再次强调要深化“放管服”改革，深入推进“互联网+政务服务”，使更多事项在网上办理，必须到现场办的也要力争做到“只进一扇门”、“最多跑一次”。“一网办理、只进一扇门，最多跑一次”是党中央、国务院立足上一阶段我国“互联网+政务服务”改革实践基础，总结地方实践经验和社会切实需要，做出的新一轮战略部署，也是下一阶段推动我国“放管服”改革全面向纵深发展、助力社会治理能力现代化建设的重要内涵。

今年4月，发展改革委牵头成立《关于进一步深化“互联网+政务服务”推进政府服务“一网、一门、一次”改革实施方案》（以下简称《实施方案》）起草小组，作为起草组成员之一，我结合自身理解，从时代要求、实施路径、体系架构、基础支撑、监管体系和保障体系几个方面谈谈对《实施方案》的认识。

一、“要求”提升，“一网、一门、一次”是发展新形势下的新要求

（一）持续深化“放管服”改革是推进国家治理体系现代化的重要举措

当前，我国正值全面深化改革关键时期，社会关系、利益格局持续发生深刻变化，社会经济结构、组织形式、价值观念等日趋多元，对社会治理体系精细化、敏捷性和包容性提出更高要求，也对国家制度和制度执行能力提出更高挑战。构建廉洁高效、人民满意的服务型政府，持续创新、丰富政府履职和社会治理、公共服务手段，已经成为全面落实人民为主体的社会治理体系现代化建设的关键举措。党和国家高度重视服务型政府建设，聚焦商事登记制度改革、“互联网+政务便民”服务两大领域，下大力气启动实施一系列重大改革举措，持续推动政府简政放权、放管结合、优化服务。在商事登记服务领域，启动实施多证合一、先照后证，大幅削减和取消不必要的登记和申报环节，持续降低企业市场准入门槛，彻底激发经济市场活力。在政务公共服务领域，以“互联网+政务服务”体系建设为抓手，大幅压缩和精简为民服务办事流程，以数据共享、信息跑腿代替反复证明、群众跑路，群众对政府服务满意度持续提升。能够看到，以便民惠企为目标导向，持续推动政府履职能力和效率提升，已经成为构建服务型政府的关键内涵和重要途径，更有力支撑了国家治理体系现代化改革的总目标。

（二）“一网、一门、一次”全面承接和深化“一号、一窗、一网”改革大目标

具体到政务便民服务领域来看，2016年4月，国办转发的23号文《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》中，提出“一号申请、一窗受理、一网通办”总体发展目标。从定位和导向来看，“一号、一窗、一网”为我国政务服务体系改革和推进“互联网+政务服务”体系建设指明了路径，就是要从群众办事的切实体验入手，大幅优化群众办事申办体验，减少群众办事重复递交材料，积极拓宽群众办事多元化服务渠道，从起草思路来看，更加注重技术导向性，强调以资源整合共享、系统互联互通为核心。而此次《实施方案》出台，在“一号、一窗、一网”的基础上，提出“一网通办、只进一扇门、最多跑一次”则更加突出和强调成效导向性和考核性，在全面承接“一号、一窗、一网”发展目标的基础上，从群众实际体验角度出发，要求群众办事要全面上网，“应上尽上”，必须跑现场的事也要力争“只进一扇门、最多跑一次”。可以说“一网通办、只进一扇门、最多跑一次”是在充分结合地方实践和成果基础上，提出的更高层次发展要求，是“互联网+政务服务”改革“一号、一窗、一网”的“进阶版”。

二、“高度”提升，全国一盘棋推进，便民惠企成效要求更高

（一）层级上强化省、市、区县、街镇、社区村多级联动一体化推进

“互联网+政务服务”体系建设涉及主体广泛，层级众多，在实施过程中需要高度重视跨层级协同联动，全体参与、上下合力，形成横向到边、纵向到底的“一盘棋”推进格局。《实施方案》中关于这一点的要求可以从三个层面加以理解：一是从线上来看，“互联网+政务服务”体系在推动一体化审批平台建设的同时，要更加注重跨部门、跨层级的系统“一网联通”，打通系统互访接口，实现以业务线条为驱动的“多线并行、协同运行”；二是从线下来看，实现“只进一扇门”必须要推动服务大厅、服务站、代办点等线下资源更加集中、综合，变“一门一中心”为“一级一中心”，撤销各部门自有服务中心和服务队伍设置，集中整合为一体化、综合性服务大厅，配套建立综合性服务队伍，因地制宜优化调整人员编制、薪资等体制机制，实现真正意义上的“只进一扇门”。三是从服务延伸覆盖的视角来看，《实施方案》突出强调要推动政务服务全面向基层延伸，通过网络办理、基层代办等多种服务模式，实现偏远地区和基层同样能“最多跑一次”，让改革成果切实惠及每一个群众，避免出现政务服务改革“盲点”。

（二）效果上突出各层级发展目标导向，实现纵向全域一体协同发展

国办23号文中关于“一号、一窗、一网”以试点建设为突破口，优先在信息惠民80个试点城市推进实施，在两年内，实现试点地区“一号、一窗、一网”总体发展目标。在此基础上，《实施方案》的出台，从目标导向上则更加全面、细化和落地。首先从文件覆盖范围来讲，上到省级，下到县级均为此次《实施方案》要求的推进主体。其次从目标设置来讲，围绕一网通办、只进一扇门、最多跑一次三个方面，分别对省级、市级、县级服务事项网上可办率、大厅进驻率、一窗受理率、材料提供规模和“最多跑一次”高频事项数量设置了量化阶段目标，目标导向性和成效考核性很强。同时，从这些指标的选取能够看出，针对目前“互联网+政务服务”改革中出现的“能上线不能办”、“能申办难办结”、“线上线下两张皮”等潜在问题，目标体系更突出对上线事项的“可办率”考核，极具针对性。

三、强化体系建设，构建更完善的“互联网+政务服务”运转体系

（一）技术体系上要全面加快平台对接、业务梳理和流程上线

总体来看一体化网上政务服务平台依然是“互联网+政务服务”体系建设的核心载体，此次《实施方案》的出台再次突出强调了核心载体建设细化要求：一是要加快国家、省、市三级“互联网+政务服务”平台建设，推动各级政务部门业务信息系统接入本级或上级政务服务平台，目标是实现事项全口径可上网；二是要推动政务服务事项标准化，目标是实现事项可编号和跨区域标准化；三是要推动各级服务事项全部上网，广度上通过建立负面清单，实现除特殊事项外“应上尽上”，深度上从网上咨询向网上申报、预审、办理、反馈全面深化；四是要建立统一身份认证体系，推行电子化归档试点，推动移动审批服务应用和叠加第三方便民服务应用，解决网上审批合规性、可及性、单一性等问题。

（二）工作机制上要完善前台受理和后台办理单元之间的联动机制

“互联网+政务服务”改革已进入深水区，部分地区以此为抓手开始探索行政审批机制改革，往往涉及组织机构调整和各业务单元职能调整。这种情况下，“互联网+政务服务”体系与各审批业务单元之间的协调沟通顺畅程度，往往决定了行政审批机制改革的深度和含金量。因此，此次《实施方案》专门将这一要求作为方案的重点工作任务之一，提出要建立政务大厅与审批职能部门之间的协同联动工作机制，简化优化和标准化前后台协同审批服务工作机制，前台做好审批受理和收件，后台做好事项流转和高效审批，通过“前店后厂”的政务服务供给模式改革，实现政务服务从“政府端菜”向“群众点菜”的高效转型。

四、强化基础支撑，进一步突出数据核心要素作用

（一）数据层面要进一步完善基础数据支撑体系和共享交换体系

“互联网+政务服务”改革是政府基于互联网思维，以平台互通和数据共享为抓手，优化公共服务流程、创新服务模式的过程。而流程优化和模式创新的深度，则取决于数据共享流转的开放程度，因此完备高效的数据体系建设是实现“一网通办、只进一扇门、最多跑一次”目标、推动政务服务改革取得实效的关键所在。因此《实施方案》中延续了我国电子政务建设贯穿始终的重要任务要求，再次将构建全国一体化数据共享交换体系作为重要基础支撑之一，强调要完善共享交换平台功能，建立数据共享授权和限期反馈机制；完善数据资源目录体系和责任清单，通过数据共享减少重复录入，着力提升数据质量。同时要加快推进电子证照资源体系建设和平台接入，提升数据共享对网上审批的支撑能力。

（二）系统层面要以业务和流程为导向做好系统改造和对接

系统改造和对接是实现在线审批、线上流转的前提。《实施方案》提出要做好政务信息系统改造对接，其内在要求体现在三个方面：一是要以流程优化和整合为导向，做到系统整合和对接改造“有的放矢”；二是要建立系统底数清单制度，明确各层级、各部门涉及政务审批服务事项的系统具体数量及运行情况，为后续系统管理和优化升级提供清单目录；三是要建立相应的配套推进机制，对于未按照要求改造和对接的部门，不再批复和拨款建设新建项目，不再拨款支持存量项目运营维护。综合来看，《实施方案》对于系统整合改造和对接的要求很高，全面推动落地实施决心很大，能够为新“三个一”全面实施和取得实效提供强有力的支撑。

五、强化监管能力，建立完善的事中事后监管体系

（一）对内要强化政府部门内部考核评估和监管

“互联网+政务服务”改革是一项系统性工程，涉及面极广，需要围绕规划、建设、监督等关键环节，建立全流程闭环机制，确保有始有终。其中效能监督是激发改革工作中各相关主体主观能动性的重要手段，因此《实施方案》将监管体系建设纳入重点工作任务，与“一网通办、只进一扇门、最多跑一次”三大重点任务并列，具有重要的实践意义。从政府内部管理来看，要充分借助已有的各类规范监管平台和手段，强化改革效能监督和考核；要合理运用抽查事项清单等机制和制度，强化审批上网、网上办结、并联审批等改革实际成效考核。

（二）对外要加强信息公开，探索信用监管、网络监管

“互联网+政务服务”改革实施主体和监督主体均为政府部门，为避免改革出现“叫好不叫座”弊端出现，《实施方案》同步提出，要利用好市场和公众的“火眼金睛”，充分实行阳光监督，接受公开考验。要发挥好信用监督作用，推动事前审批向事中事后监管转变，为进一步减少和简化行政审批流程提供可能。具体来说可以从三个方面开展工作：一是政府部门自身要积极利用“信用中国”等平台和渠道，做好登记备案、行政许可、行政处罚、监督抽查等信息公开工作；二是对于市场主体要推行事中事后监管+信用监管，建立守信激励和失信惩戒机制；三是要积极拥抱互联网，创新网络化监管机制，接受社会大众监督，确保行政改革阳光运行。

六、同步建立健全保障机制，做优“两提升三强化”发展软环境

政务服务改革涉及技术、机制、法律规范等多个层面，具体实施中面临一系列法规制度、体制机制、部门利益、信息安全等束缚与挑战，建立健全政务服务改革配套保障机制，是改革工作顺畅有序开展的基本前提。因此《实施方案》明确提出四大方面保障要求：一是要建立健全“一网通办”的标准规范体系，围绕着除了基础数据共享的国家标准和规范编制工作外，更注重政务信息共享的标准方面也提出了明确的要求；二是要完善相关法律法规制度，形成“立改废”法规规章清单，并提出了开展政务事项电子文件归档规范试点工作，从而逐步消除电子化归档的法规制度障碍；三是建立监督举报投诉机制，依托各类渠道，畅通与群众互动渠道，从而形成有效的政民互动，提高“互联网+政府服务”的成效；四是要探索重点突破和示范牵引机制，开展“双百”行动，从而实现重点、热点问题和先进案例两者之间的有效互动。

通过上面的两个“提升”和三个“强化”，我们能够清晰地看到，“一网一门一次”改革是“互联网+政务服务”向深水区迈进的重要环节，是构建方便快捷、公平普惠、优质高效的网上政务服务体系的关键举措，是实现企业和群众到政府办事像“网购”一样方便的核心抓手。各层级主管部门在推动具体工作中，要结合本地实际、因地制宜，形成切实可行、具备实际操作的细化方案并组织实施，确保各项重点工作任务顺利落实到位。（胡坚波 中国信息通信研究院产业与规划研究所所长）