2018年民航局法治政府建设工作情况

2018年，民航局党组深入贯彻落实党中央、国务院关于法治政府建设决策部署，深刻学习领会中央全面依法治国委员会第一次会议精神，全面加强党对依法行政工作的领导，全面推进民航法治政府建设，较好地发挥了法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

一、全面履行政府职能，提升效能真情服务

（一）持续简政放权

深化行政审批制度改革。研究提出取消“非经营性通用航空活动登记”和“限额以下外商投资民航项目建议书和可行性研究报告审批”两项行政审批事项的意见，已纳入国务院办公厅2019年清理行政审批计划。

健全国内航线航班管理机制。印发《中国民航国内航线航班评审规则》，完善管理工作流程、简化许可条件、规范自由裁量，进一步放开“北上广”大三角间的核准航线准入，对核准航线许可实施量化考核，营造公开透明的政策环境和公平竞争的市场环境。简化国内及港澳台航班计划变更手续，取消对航班计划调整的审批，所有临时飞行均实现网上审核。

规范国际航权管理。印发《国际航权资源配置与使用管理办法》，形成航权资源配置量化指标体系，打破“一条远程国际航线一家承运人”的规则，不断放宽市场准入，从简化航线经营许可申请材料、取消航班计划审批等五个方面推进“放管服”改革。提高国际航权使用效率，国内公司新开国际航线167条，其中涉及“一带一路”国家航线112条，新增巴拿马城、哥本哈根、爱丁堡、都柏林等远程航点。

优化行政审批服务流程。提升行政审批网上服务水平，行政相对人可通过政府网站查询行政审批事项的办理结果。着力解决通航企业反映的办事繁琐、效率不高问题，削减审批流程，平均减少会签部门9个，审批效率得到有效提升。开发航空器国籍和适航证件办理系统，行政相对人“只跑一趟”即可领到相应证件。

（二）理顺机构职能

按照民航局党组“一二三三四”总体工作思路，研究提出民航局主要职责、机构编制调整方案，并积极与中央编办沟通协调，加强民航行政机构履职能力。按照精简高效的原则，强化各级民航行政机关空防机构设置和人员配备，从民航地区管理局机关向监管局下沉政法专项编制，加强民航监管局空防力量，推进执法中心下移，切实做好空防监管工作，确保监管力量与监管职责相适应。

（三）不断优化服务

持续提高航班正常率。按照“控总量、调结构”思路，科学编制航季航班计划，严控繁忙机场预先飞行计划；激发空管系统改革活力，规范空中流量管理，缩小管制间隔；深入开展航班正常督导，加大繁忙地区航班延误整治力度，完善航班延误处置联动机制。2018年，在航班总量同比增长5.65%情况下，全国航班正常率达80.13%，同比提高8.46个百分点，创2010年以来历史新高。

狠抓民航服务质量。出台《关于进一步提升民航服务质量的指导意见》，扎实推进民航服务质量体系建设专项行动。推出开放机上便携式电子设备使用、推进旅客无纸化出行、规范民航客票销售和退改签服务、推行机场候机楼餐饮同城同质同价等提升服务品质措施。建立完善旅客投诉集中受理平台，发布《公共航空运输服务消费者投诉管理办法》，2018年旅客投诉总量同比下降16.1%，对航空公司和机场服务满意度同比分别提升2.2和1.9个百分点。

推行基本航空服务计划。落实“人民航空为人民”要求，开展基本航空服务课题研究，为在全国实施基本航空服务计划提供政策储备。加大对偏远欠发达地区居民基本出行需求航线的支持力度。在青海省开展为期两年的“基本航空服务”试点工作，2018年夏秋，涉及青海基本航空服务试点的机场每周增加22个航班。全民航支线机场通达性不断提升，支线航班量同比增幅高达18.6%，远高于行业平均水平。

（四）强化宏观调控

推进民航强国建设。发布《新时代民航强国建设行动纲要》，明确了民航强国建设的总体目标和“一加快，两实现”的民航强国战略进程，确定了拓展国际化大众化的航空市场空间、构建安全高效的空中交通管理体系等八大主要任务和33项举措，调动全行业力量共同推进民航强国建设。

完善行业财经政策体系。研究提出民航领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案，成为民航领域各项财政支出政策的基本制度依据。研究提出支线航空和中小机场补贴、基建贴息等办法修订思路，促进行业平衡充分发展。积极协调解决进口租赁飞机双重征税问题，扩围民航安全生产设备抵扣所得税优惠目录，由2项增加至10项，有效减轻企业税收负担。完成446家民航企业安全保障财务考核，引导企业加大安全投入，促进行业安全发展。

完善行业发展规划。开展民航发展“十三五”总体规划、民用运输机场建设规划、节能减排规划等中期评估和调整工作；加强机队运力调控，开展“十三五”运输机队规划滚动调整工作，促进机队增长与资源保障能力协同发展。

优化行业发展环境。会同国家发展改革委修订民航运输飞机引进相关管理办法，完善批量采购飞机工作机制；发布《民航领域鼓励民间投资项目清单》，28个项目总投资规模达1100亿元，积极吸引民间资本，优化民航领域投融资结构。制定“外商投资准入负面清单（2018年版）”以及“自由贸易试验区负面清单”民航领域条目，在保证产业安全的基础上放宽外资准入。稳妥推进民航运输价格改革，完善通用航空机场收费政策，调整航空煤油进销差价。

鼓励相关领域发展。会同国家发展改革委出台《关于促进通用机场有序发展的意见》，科学有序推进通用机场规划建设。出台《关于促进航空物流业发展的指导意见》，围绕深化对航空物流发展规律的研究把握、优化航空资源配置等九个方面，构建更加完善的航空物流服务体系，促进航空物流业高质量发展。

严控准入确保安全。严把新设运输航空公司和飞机引进的安全准入关，确保运行增量与综合安全保障能力的提升总体匹配，全年拒批分公司设立申请3次，全年净增飞机比年度规划减少58架。始终把航空公司、机场、空管单位的安全状况与保障能力作为航班时刻、航线资源分配和机场容量增减的重要依据，鼓励安全综合保障能力好的企业优先发展。

（五）促进绿色发展

出台《关于深入推进民航绿色发展的实施意见》，持续推动民航绿色发展。发布《民航贯彻落实打赢蓝天保卫战三年行动计划工作方案》，推动民航机场运行电动化、清洁化水平提升。建立航空碳排放监测报告核查机制，夯实中国民航参与碳市场工作基础。积极参与国际民航组织国际航空减排谈判与磋商，深化对外务实合作。

（六）服务国家战略

服务国家航空工业发展战略。提高适航审定工作效率，适应航空工业快速发展的需要。持续推动C919适航审定和运行评审，大力推进ARJ21、新舟60/600、AC311等国产民机的航空器持续评审和设计改进，督促厂商提升运行安全服务的快速响应能力。在中国商飞设立适航办公室，加强对重点型号项目审定工作的服务力度。

推进世界级机场群及国际航空枢纽建设。与长三角三省一市共同签署《关于共同推进长三角地区民航协同发展 努力打造长三角世界级机场群 合作协议》，与广东省政府共同签署《关于推进广东民航高质量发展战略合作框架协议》，深入开展长三角、粤港澳大湾区民航协同发展专题调研。分别会同河南省、黑龙江省编制实施《郑州国际航空货运枢纽战略规划》《哈尔滨国际航空枢纽战略规划》。

二、完善依法行政制度，适应形势与时俱进

（一）加强重点领域立法

按照民航十三五立法规划和2018年立法工作安排，开展事故调查、飞行标准、运输规则、通用航空、机场管理、空管人员执照和设备、航空安保等重点领域的法规、规章审查工作，不断完善民航法规体系。全年审查规章38部，配合交通运输部审查并颁布规章20部。

配合司法部完成《民航法》第五次修正方案，落实通用机场使用许可、无人机管理、检疫机构改革等需求，对非公众开放的民用机场实行备案管理，授权国务院、中央军事委员会对无人驾驶航空器作出特别规定，为无人驾驶航空器监管立法提供法律依据。

（二）促进规章建设与时俱进

以“与时俱进”为立法工作指针，全面指导民航立法工作。清理存量，组织全面梳理法规规章，共征集到59家单位涉及73部民航规章的492条意见建议，逐一提出处理措施，与立法计划和规划对接落实；把住增量，将与时俱进等四方面要求全面纳入法规规章审查标准。

修订《公共航空运输企业经营许可管理规定》《定期国际航空运输管理规定》等规章，删除与当前民航发展不相适应的条款，增加规范新时期民航运输的相关条款，进一步释放市场活力。

开展各类法规清理工作。按照党中央、国务院部署要求，开展不平等保护非公有制经济、民航领域军民融合、放管服改革、生态文明、排除限制竞争、证明事项、产权保护等法律、法规及文件清理工作。初步建立公平竞争审查工作机制，将公平竞争审查内容融入规章和文件合法性审查要点。

（三）重构通航法规体系

为更好支持通航发展，遏制过度监管、激发企业活力，支持国产民机参与通航发展，民航局从顶层设计的高度统筹通航管理思路，制定了“通用航空法规体系重构的业务框架、法规框架”（详见附件）。两个框架明确了未来一段时间中国通用航空整体政策走向、立法思路和制度设计需要遵循的基本原则和具体要求，以确保通航法规政策的一致性，形成促进通航发展的政策合力。两个框架提出了通航业务模块化管理模式、从经营能力与运行能力两个维度对通航活动重新分类等多项重大改革创新。为固化通航改革成果以及解决通航亟需的问题，还对11部规章中与通航相关的规定进行了一揽子修改。

（四）加强规范性文件管理

完善规范性文件制定程序，实行规范性文件统一登记、统一编号、统一印发。按照国务院办公厅文件精神和要求，推进行政规范性文件合法性审核工作，启动增量文件合法性审核，明确过渡期安排，妥善处理稳定性与规范性的关系。

三、严守民航安全底线，加大行业监管力度

2018年，习近平总书记先后三次对民航工作作出重要批示指示，为新时代民航强国建设和高质量发展指明了方向。民航局党组第一时间学习、传达习近平总书记的重要批示指示，迅速出台具体实施意见，研究制定九个方面26项举措，在各地区进一步细化为724条有力措施，逐项狠抓落实。

（一）加强三基建设

强化“基层、基础、基本功”，加强监察员培训，探索培训新模式，开发网络视频课程424门、共129学时，不断强化法制人员的法律思维、提高执法能力。组织开展“安全从业人员工作作风”宣教活动，覆盖各类专业人员总数超过70万人；组织针对“飞行操纵能力”问题的安全专题宣讲，覆盖全体飞行人员；举办包含管理人员在内的安全类培训599班次，31591人次受训。

（二）完善行业安全管理政策

全面开展安全绩效管理，出台《航空公司差异化精准安全监管工作指导意见》和实施程序，试点航空公司分级分类管理，更加合理配置监管资源，提高监管质量和效率。出台《民航安全隐患排查治理长效机制建设指南》，指导企事业单位规范安全体系建设、提升管理效能。

（三）推进行业监管模式调整改革

启动民航行业监管执法模式调整改革的全国推广工作，采取清单管理方式，将民航行政机关的执法监管职责整理为20个监管专业、316个检查项目、2350项检查内容，通过监管事项清单的方式明确监管边界和监管主要内容，解决监管职责边界不清、监管资源消耗过大、企业主体责任落实不到位等问题。持续收集、研究解决来自各方的意见建议，不断更新监管事项库。启动民航行业监管执法信息系统的试用工作。优化监管模式，采用自律与他律相结合的方式，指导企事业单位深入开展“法定自查”，落实安全生产主体责任，进一步推进监管重点由“盯人、盯事”向“盯组织、盯系统”转变，固化改革成果。

（四）综合运用多种手段加强行业监管

行政处罚、行政约见、运力调控、失信惩戒等监管手段不断丰富，安全监管“组合拳”力度加大。对责任原因事故征候多发、安全保障能力不足的41家航空公司、机场、维修单位实施运行限制，并通过安全检查、督查、约谈、通报等手段，倒逼相关单位摆正安全与发展等“四个关系”，强化“安全第一”思想。对64名违规专业技术人员给予行政处理，并首次与公安信息进行比对，取消10名涉刑飞行人员商业运行资格。对泰国越捷航空进行主运行基地检查，对3家外航予以运行限制，对13家外航清理注销在华运行许可。

（五）推进通航加快发展

多地试点推广通航经营许可与运行许可联合审定，企业获得许可时间由3至6个月缩短至最少8个工作日。降低私照训练和体检标准、降低维修要求，与联参、空军等部门加强协调，推动简化通航飞行审批手续。在各项政策推动下，2018年共126座通用机场获得颁证，是历年颁证总和的1.7倍；净增通航企业57家，总数达到422家；完成飞行94.1万小时，同比增长12.4%；无人机经营性飞行活动达37万小时。

出台《民航局关于通用航空分类管理的指导意见》，从顶层制度设计上做实通用航空分类管理。发布《低空飞行服务保障体系建设总体方案》，加快构建行业社会共建、军民融合发展、服务高效便捷的低空飞行服务保障体系。直面问题，转变观念，在通航审定监管政策、通航机场运行保障要求、防止过度监管等方面出台多项措施，简化程序和要求。

积极开展通航监管模式调整试点工作，在中南和东北地区管理局进行试点，完成通航分级分类监管模式、通航监管事项库、企业法定自查和信用管理工作机制、监察员和监管企业名录库、“双随机”执法机制等试点制度和机制的建立工作。

（六）提升空防安全监管

推进空防安全监管方式创新，从中小机场切入，启动空防安全保障能力评估，逐步推动大型机场和运输航空公司空防安全保障能力评估。优化空防安全监管模式，探索机场公安机关维护空防安全新思路，在江苏、湖南、广东、贵州等地开展试点。深入开展空防安全隐患治理，深刻分析2017年隐患治理发现的3597条隐患，建立隐患治理长效机制，以重大安保任务期为契机，推动隐患问题的整改解决。

（七）规范无人机监管

发布《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法（暂行）》，明确企业从事无人机经营性飞行活动的准入要求，在许可审查中大量采用“告知承诺制”的诚信管理方式，对新兴业态“包容审慎”。建立无人机管理工作机制，加强无人机运行管理的组织领导和协调统筹。会同深圳市政府和南部战区，在深圳地区上线运行无人驾驶航空器空中交通管理信息服务系统，第一次打通军航、民航、地方政府三方的管理渠道，极大简化和便利了无人机使用的申请审批，提高了无人机管理的信息化、系统化管理水平。

（八）完善民航信用管理体系

以部际间、行业内、失信人三个层面的三部文件为基础，建立起民航信用管理体系框架。2018年签署8个部际间的联合信用文件，《民航行业信用管理办法（试行）》自实施以来，公布6期行业内严重失信人名单，共计2家民航企业、10个自然人进入名单。与国家发展改革委等7家单位联合出台《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐民用航空器 推动社会信用体系建设的意见》，公布6期限制乘坐民用航空器失信人名单，共涉及失信人4209人。开展信用信息双公示工作，向信用中国网站、国家企业信用信息公示系统、信用交通网站分别推送行政许可信息67091条、243条和67091条。

四、强化权力制约监督，有效规范权力运行

（一）加强审计监督

突出审计监督重点，紧紧围绕领导干部经济责任这个龙头，全年共对14家单位开展党政主要领导经济责任审计，促进领导干部更好履职尽责，不断涵养守纪律、敢担当、风气正的政治生态。深挖数据资源，切实发挥财务联席监控作用，全年利用财务信息系统累计监控大额资金7.7万笔，金额1752亿元，编写监控日志115篇，发布多期联席监控通报。

（二）加强行政监督

严格落实领导干部交流工作有关规定，重点加强对在干部人事、基建投资、财务审计、纪检监察、航线经营许可、航班时刻管理、机场专用设备使用许可、物资设备采购、院校招生等需要重点加强廉政风险防控的工作岗位上的领导干部交流。在7个民航监管局开展行政执法案卷交叉评查，规范执法行为。

（三）自觉接受各类监督

历年“两会”召开前，邀请行业内的代表、委员进行座谈，面对面交流，直接听取代表、委员对民航改革发展的建议。将建议提案纳入民航办公内网系统进行办理，做到即收、即分、即办，加大公开力度，即办即公开。2018年，承办全国人大代表建议和全国政协委员提案共139件，其中，人大建议91件、政协提案48件。

（四）推进政务信息公开

发布《民航行政机关主动公开基本目录》，进一步规范主动公开行为。制定《民航局2018年政务公开工作实施方案》，强化制度规范，加强解读回应，提升服务实效，推进平台建设。2018年，先后发布政府信息约237120条，回复公众留言1185条，处理依申请公开275件。

及时有效应对热点舆情。以舆情预警监测为基础，以新闻发布会、网上信息发布、专家解读等方式为手段，准确把握舆情回应时间和尺度，及时回应、主动出击，先后做好达美航空将西藏和台湾列为“国家”事件、川航航班风挡玻璃空中爆裂脱落事件、国航胁持事件等10余个舆情热点事件的处理，取得良好成效。

（五）推进党风廉政建设和反腐败工作

严格落实中央八项规定精神，切实加强作风建设，举行宪法集体宣誓仪式，召开全面从严治党大会。建立常态化开展警示教育机制，召开两次全系统警示教育大会，通报民航系统16起典型案件、中央和国家机关典型案件，督促有关单位召开汲取案件教训专题民主生活会，督促相关人员在年度民主生活会上作出检查或说明。狠抓领导干部个人有关事项报告，推进部门预算改革。

制定或修订6项巡视制度文件，对6个单位进行巡视、2个单位“回头看”，发现问题181个，督促制定656条整改措施，抓好整改落实。指导14个局属单位开展巡察，初步构建巡视巡察上下联动的监督网。在全系统深入开展国内公务接待违规违纪问题等五个专项治理工作，推动局属单位查找问题423个并抓好整改，修改完善制度55个，进一步强化各级党组织和党员干部的纪律规矩意识。

（六）做好行政复议和诉讼等工作

2018年，办理行政复议案件25件、行政诉讼12件。严格按照信访工作程序办理来信来访，通过法定途径分类处理信访投诉请求，引导群众在法治框架内解决矛盾纠纷。对涉及服务投诉、劳资纠纷、法院判决等诉求，依法依规导入相应途径处理，并耐心做好相关来访人员的政策解释工作。

五、提高整体法治思维，提升依法行政能力

举办民航局党组中心组集体学习，传达学习习近平总书记在中央政治局集体学习宪法时的重要讲话精神，深入学习《中华人民共和国宪法》。加大对公务员初任培训、任职培训中法律知识的培训力度，将法治理论和民航法律业务知识纳入干部教育培训内容，加强各部门法治力量建设，不断提升民航公务员依法行政的意识、素质和能力。

深入开展宪法学习宣传和贯彻实施工作，会同司法部等部门制定印发《关于集中开展公共交通场所宪法宣传活动的方案》，充分利用候机楼、客舱等公共场所开展宪法宣传，推动宪法走入日常生活、走入人民群众。组织“法治民航 信用民航”法律知识竞赛活动，全国近10万名旅客参与在线答题，来自民航行政机关和民航单位共计246支队伍792名选手参赛，在全行业、全社会收到了良好宣传效果。

附件：通航法规体系重构工作简介

通航法规体系重构工作简介

为全面贯彻落实十九大关于我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的精神，为继续落实《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》，推动和实现通用航空高质量发展，民航局从顶层设计的高度统筹通航管理思路，经过一年多努力，在广泛征求行业内外意见基础上，反复论证修改，最终明确了通航法规体系重构的路线图，形成了通用航空法规体系重构的业务框架和法规框架。

一、框架遵循的原则和总体结构

框架构建坚持主动融入国家战略、符合国情以我为主兼顾惯例尊重公约、放管结合以放为主分类管理、政府引导市场主导、统筹安全与发展等五项原则。

框架重新分类通航业务，从不同维度打开通航业务发展空间。从经营能力与运行能力两个维度对通航活动进行重新分类，有效解决安全和经济管理相互混淆的问题，实现两类管理事项相互独立。

从经营能力角度，对通航活动进行分类，主要考虑的因素包括：是否涉及社会公众而具有较大社会影响、是否属于经营活动而需要保护消费者、是否涉及市场秩序而需要经济监管、是否涉及第三人侵权责任而需要保险要求。

从运行能力角度，对通航活动进行分类，主要考虑的因素包括：载客人数是否达到国务院事故标准等级而具有较大社会影响、运行的航空器型别等级是否达到一定级别而需要严格管理、飞行活动是否具有特殊性。

二、框架的创新性特点

通航法规体系“两个框架”，科学研判当前通航发展的阶段性特征，进行了多项改革创新。

1.框架通过模块化管理，为实现通航高质量发展提供科学路径。

通航业务框架以“经营能力”和“运行能力”为横、纵两个维度，交叉组合，形成了47个模块，每个模块代表一个通航领域。每个领域可能不止一种通航活动，例如B1-3模块，包括空中游览、医疗救护、跳伞服务等三种不同的活动，由于这些活动在“经营能力”和“运行能力”方面，政府对其监管的着眼点、安全要求等具有相同的内在特征，会采取一致的监管政策和要求，因此这些内容同属于一个模块。逐一确定每一模块的管理事项、标准、方式和程序，对不同类型通航活动，设置不同的监管事项，采取差异化的管理方式，体现“放”与“管”的有机结合。

2.框架为实现通航高质量发展确立了统一思路。

模块化的通航业务框架，进一步清晰地统一了通航管理的思路，全盘化、一体化明确了管理要求和监管政策，有利于通航企业整体理解掌握，从而做到灵活经营。框架的模块化设计，还体现了法典化的设计理念，未来针对任意模块，均可以进行法规政策文件汇编，更加便于投资主体、运营主体掌握理解政策，实现理性投资、理性发展。

3.扩大通航机型选择范围，有利于支持国产民机发展。

考虑到我国经济社会发展现状、新疆云贵等地区特殊的地理地貌、沿海岛屿开发、粤港澳大湾区战略等情况，框架在设计中，调整了相关技术标准，放弃最大起飞全重等指标，采用座位数与商载并行的办法，让更多的优秀航空器可以进入通航市场。框架还区分了固定翼飞机和直升机的划分标准，放开了直升机市场和机型的限制，使用直升机进行载人飞行、短途运输等不受机场限制，任何座位数的直升机都可以从事短途运输和作业活动。通过这些调整，拓展了通航公司的机型选择范围，目前国产民机共有大约47种机型，其中飞机40种、直升机7种。重构后的通航框架可以覆盖33种国产机型，其中飞机27种，直升机6种，分别占现有国产民机机型的67.5%和85.7%，能够有力地支持国产民机的发展。按照上述放弃最大起飞全重的标准、不采用座位数与商载并行的办法，新舟系列飞机、运12系列飞机和AC313系列直升机等国产民机可以进入相关市场。

4.科学定位短途运输，满足经济社会发展的现实需求。

通用航空短途运输，能够满足偏远地区、地面交通不便地区交通出行需求，满足特定区域内省时、高效的通勤需求，是基本航空服务的重要内容。框架在现行《民航法》关于公共航空运输和通航定义的前提下，将短途运输纳入通航经营范围，明确通航短途运输的地位。在经营上，界定了其市场边界和行为规范，避免“越位”经营，防止影响或冲击公共航空运输。在安全上，取消了短途运输机型与短途运输经营权限挂钩，采用不同的安全管理要求，体系设计上允许任何座位数的航空器都可以从事短途运输。在开放节奏上，采取逐步放开的方式，目前是放开19座以下，但是允许在特定地区有条件放开20-29座。此外，框架针对我国幅员辽阔，地理差异大、经济发展水平差别大，短途运输政策不宜一刀切的实际，保留了很好的政策弹性，允许在特定地区有条件地放开座位数、公里数以及机场的限制。

5.框架体现了立法引领通航发展的理念。

框架作为通航立法指引，明确了需要修订或制定的规章，以及规章调整的方向和时间点，便于各方掌握立法工作节奏。所有需要修订的规章，根据轻重缓急，均已纳入五年立法规划和2019年度立法计划，并标注为通航法规体系重构项目。

框架同时还作为民航行政机关行政规范性文件审查的依据。所有涉及通航的政策性文件，统一纳入行政规范性文件管理范围。对于已经出台的政策性文件，开展梳理评估工作，不符合框架要求的统一进行调整。对于新制定的规范性文件，按照事前审查的方式进行管理，对照框架进行审核，不符合要求的，一律不予通过。

今后，民航局将围绕框架的贯彻落实开展一系列工作，确保政策的执行和落地，实现通用航空业高质量发展。