深刻认识财政“基础和支柱说”

党的十八届三中全会《决定》提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的新论断，得到社会各界普遍认同。这种“基础和支柱说”是一个具有历史和理论高度的新论断，它所带来的最突出变化就是将以往作为经济范畴、经济领域要素之一的财政提升到国家治理层面，放在国家治理的总棋局中定位，使其功能和作用得到全面提升和拓展。可以说，“基础和支柱说”准确把握我国财政运行规律，使财政回归本义，从根本上摆正了财政的位置。深刻认识这一新论断的重要理论和实践意义，可以从回答以下几个问题着手。

“基础和支柱说”是在怎样的语境下提出来的

党的十八届三中全会《决定》提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这就是说，“基础和支柱说”是在国家治理现代化的语境下提出来的。所谓基础和支柱，是相对于国家治理而言的，是“国家治理的基础和重要支柱”。离开国家治理现代化，就没有“基础和支柱说”。同样，离开财政这一国家治理的基础和重要支柱，也就不可能实现国家治理现代化。两者紧密联系、相伴而生，只有从它们相辅相成、互为条件的关系中理解“基础和支柱说”，才能对其作出恰如其分的阐释。

为什么到现在才提出“基础和支柱说”

社会发展目标往往具有明显的阶段性特征，一个阶段性目标的实现往往伴随着下一个阶段性目标的确立。从历史上看，传统计划经济体制最显著的特征，就是把几乎所有社会资源都集中到政府手里，并由政府直接支配。在计划经济体制下，“治理”二字不可能提到议事日程，也难以形成国家治理概念。在改革开放初期，改革主要针对经济体制，发展主要聚焦于经济领域，也难以提出全方位的国家治理现代化命题。只有在我国确立社会主义市场经济体制框架、跻身于世界第二大经济体之后，在现代化各项事业稳步推进的基础上，我们才有条件提出推进国家治理体系和治理能力现代化的目标。

再进一步说，经济发展和社会进步的过程，也是利益格局和社会结构深刻变动的过程。特别是市场经济的深入发展，不仅使原有的利益群体和社会阶层发生分化，而且不断催生新的利益群体和社会阶层，呈现多元利益关系格局。随着不同利益群体、社会阶层逐渐形成，经济社会主体日趋多样多元，不同利益群体之间发生矛盾和冲突的可能性大大增加，传统的国家治理方式已经不再适用，迫切需要启用与现代市场经济和现代社会结构相匹配的现代国家治理结构，以包容各种利益关系、协调各种利益矛盾和冲突，进而保证经济发展和社会进步的可持续性。正因为我们今天走到了这一步，才会有财政被纳入国家治理体系以及与之相匹配的“基础和支柱说”。“基础和支柱说”是我国经济社会发展到一定阶段的产物，标志着我国财政迈入了一个新的历史发展阶段。

“基础和支柱说”是否具有一般意义

“基础和支柱说”是在全面深化改革的历史背景下提出来的。它带给我们的一个重要启示就是：随着改革深入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等多领域联动的阶段，作为各领域改革的一个交汇点，财税体制改革必须发挥基础性和支撑性作用。但一个不容回避的问题是：“基础和支柱说”究竟是仅具有改革的特殊意义、仅适用于当前改革背景下财政功能和作用定位的表述，还是具有一般意义、是关于财政在整个国家经济社会生活中长久功能和作用定位的表述？这是一个十分紧要的问题，其答案决定着财政的未来发展方向。答案如果是前者，那么，当我们完成了当前阶段的全面深化改革任务之后，“基础和支柱说”的论断便不再适用；如果是后者，那么，无论在全面深化改革进程之中还是在此之后，“基础和支柱说”的论断都将决定财政的功能与定位。

要回答这一问题，不妨将视野由中国扩展至世界，再站在历史的高度观察一下作为“基础和支柱说”提出依据的“治理”的发展趋势。可以看到，作为一个世界性的趋势性变化，“治理”已经成为21世纪世界主要国家改革的重要特征。党的十八届三中全会所勾画的“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”蓝图，正是在深刻认识世界发展潮流的基础上、立足我国国情所作出的事关我国改革和发展前行方向和前途命运的战略抉择。有别于传统的“统治”，治理并非单一向度的管理，而是一个上下互动的管理过程，其实质是建立在市场规则、公共利益和广泛认同基础之上的合作。因此，它所涉及的要素和领域空前复杂和宽广，既需要凝聚包括政府、企业、社会组织和居民自治组织等尽可能多的社会主体的意志，又需要协调多元利益主体特别是公共利益与个体利益之间的冲突，还需要覆盖经济、政治、文化、社会、生态文明等多个角度和领域。

在所有国家治理活动所涉及的政府职能中，由于所有政府活动均要以财政资金的及时、足额到位为前提条件，所以，只有财政职能可以覆盖所有政府职能，并由此影响经济、政治、文化、社会、生态文明等所有领域。由此可见，财政是一项最具综合性的基本政府职能。在所有国家治理体系所涉及的制度安排中，由于国家治理体系格局的任何变化均要伴之以财税体制的同步变化，所以，只有财税体制的触角可以伸展至国家治理体系的方方面面。由此可见，财政是一项最具基础性的基本制度安排。在所有国家治理事务所涉及的利益关系中，由于所有公共事务均要最终落实到政府与市场、政府与社会、中央与地方等关系的调整上，通过财政收入的缴纳、财政支出的拨付以及财政资金的调动所形成的财政关系实际上构成了这些利益关系的基本方面，所以，只有财政关系可以承载并牵动公共事务线索上的各方面关系。可见，财政是现代国家治理中具有“牛鼻子”效应的一条基本关系链条。

现代国家治理体系和治理能力与财政的基础性和支撑性作用是相辅相成、密不可分的。伴随着人类社会向着现代国家治理阶段前行，财政必然要作为国家治理的基础和重要支柱而存在和运转。当前，我国改革发展已经进入以国家治理现代化为目标定位的阶段。站在现代国家治理的高度，无论从哪个方面看，财政都是国家治理体系一个不可或缺的重要组成部分。

至此我们可以得出结论，“基础和支柱说”是一个具有一般意义的论断，是对同现代国家治理相匹配的财政运行规律的概括。它不仅适用于改革，而且适用于发展；不仅适用于当前，而且适用于未来；不仅适用于中国，而且适用于世界。它揭示了人类经济社会发展的一个共同规律。

我国财政应怎样适应新的定位

上述分析告诉我们，“基础和支柱说”亮明了当前和未来我国财政运行的底色。在国家治理中履行基础和重要支柱的使命，已经成为我国财政必须致力于完成的经常性工作和根本性任务。顺应这一规律，瞄准“国家治理的基础和重要支柱”这一新的功能和作用定位，全面构建匹配现代国家治理的财政运行新格局，是当前深化财税体制改革的第一要务。按照中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求，促进创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的贯彻落实，是财政必须承担的重要职责和作用。这意味着我国财政迈上了一个新的发展平台，应当树立新的理念，历史地、辩证地认识财政运行的阶段性特征，准确把握财政运行的新规律。为此，全面而适时地调整以往习以为常的理念、思维和做法，以新的科学理念、思维和做法推动我国财政理论和实践实现转型，是非常必要的。我国财政应在不断把握新规律、构建新格局的过程中，通过全面深化改革向着既定方向稳步前行，为推进国家治理体系和治理能力现代化、促进经济社会持续健康发展发挥更大作用。（作者 高培勇 为中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长）