后4%时代教育投入的新内涵

后4%时代教育投入的新内涵
对《关于深化教育体制机制改革的意见》教育投入内容的解读

2017年12月19日，天津交通职业学院的师生在轨道交通实训中心的地铁车厢内上课。新华社发

2012年，我国财政性教育经费占GDP的比例历史性地达到了4%，现已进入“后4%时代”。

2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化教育体制机制改革的意见》（以下简称“《意见》”）。这份文件无疑是我国党和政府关于当前和未来一段时间教育改革和发展的重要指导意见，在未来数年甚至十年期内具有“纲领”意义，也是重要的工作指南。本文旨在对其中有关教育投入的部分内容做“重点解读”。

稳健务实的“一般不低于4%”

2012年，我国财政性教育经费占GDP的比例历史性地达到了4%，现已进入“后4%时代”。在《意见》中关于“4%”的表述是“保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例一般不低于4%”。

具体分析，我国实际仍面临继续提高“4%”这一比例的压力。从国际比较的角度来看，很多处于中上收入水平的国家财政性教育经费支出都高于4%。但实际上自“4%”作为国家目标提出以来，20多年来我国政府为实现这一目标进行了持续不断的艰苦努力，从一个相对较低的水平实现了“跃迁”，笔者认为这一过程堪称“伟大”。

国务院总理李克强2016年6月27日出席第十届夏季达沃斯论坛开幕式时表示，中国经济正处于新旧动能接续转换、经济转型升级的关键时期，必须从过度依赖自然资源向更多依靠人力资源和创新驱动转变。无论从教育服务于经济增长、改善收入分配（通过教育私人收益和作为直接的转移支付手段）和社会治理，横向国际比较，以及教育系统自身改革发展的需要等角度看，都需要持续、稳定增加教育经费，这是毫无疑问的。但也正是因为中国经济进入“新常态”（政府财政收入增速放缓），以及动能转换、转型升级在未来存在不确定性，继续提高财政性教育经费占GDP的比例具有一定的挑战性。因此，在此背景下“一般不低于”是稳健的、理性务实的提法。

同时需要强调指出的是，保持财政性教育经费持续、稳定增长首先是个严肃的法律问题：“提高两个比例”和“三个增长”是我国《教育法》所规定的。依法提高“两个比例”、保证“三个增长”，是各级政府的法定义务。在投入机制部分《意见》也要求“确保一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。”结合十年以来生均公用经费“基准定额”的确立和“定额基准”的一再提高，依法稳定增加教育财政性经费投入是明确和切实的。

“标准”成为关键词

《意见》中多次提到“标准”，如在“完善义务教育均衡优质发展的体制机制”部分，要求“统一城乡学校建设标准、城乡教师编制标准、城乡义务教育学校生均公用经费基准定额，加快建立义务教育学校国家基本装备标准”；在“完善提高职业教育质量的体制机制”部分，要“完善教学标准”；在“健全教育投入机制”部分，提出要“合理确定并适时提高相关拨款标准和投入水平”；在“健全教育宏观管理体制”部分，首先强调“要完善教育标准体系”。可以说，在《意见》中，“标准”是一个重要的关键词。

首先，建立和完善各级各类教育办学标准，确定拨款标准，是依法治教的客观要求。根据2014年人大修改的《预算法》和《国务院关于深化预算管理制度的决定》的规定，就财政预算编制程序来说，应先确定各项支出的定额标准或成本，再确定支出数量和比重。需要“进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。”对教育部门来说，即需要建立和完善各级各类教育办学标准，在此基础上确定各级各类教育生均经费标准和生均财政拨款标准。

其次，从我国教育财政运行的实践来看（如义务教育阶段的“新机制”改革），建立各种“标准”（办学标准、拨款标准）也是实现保障、提高系统运行效率的有效手段。目前我国各级各类教育缺乏“标准”特别是建设标准、办学标准，已成为影响教育质量、教育公平和系统运行效率的重要因素。例如，在职业教育领域，一些中等职业学校由于办学条件的限制，还无法落实高标准的教学、实训方案；在义务教育领域，“新机制”所实现的“全面保障”并不包含学校的基本建设和配备（实际只保障修缮费）。由于缺乏严格、细致的办学标准、建设标准，很多地方校际办学条件出现了较大差异，基本建设和条件装备拨款的随意性强，在教育经费短缺的情况下造成了浪费。因此需要强调指出，在明确“标准”后，一个重要的工作应该是治理公办学校基本建设和条件装备“超标”的问题。

关于不同层级政府财政投入的责任区分

在《意见》的“健全教育投入机制”部分，强调“要完善财政投入机制”；要“合理划分教育领域财政事权和支出责任，明确支出责任分担方式，依法落实各级政府教育支出责任”。这就涉及了不同层级政府的财政投入责任问题。

众所周知，在我国地州市（盟）目前仍是一个重要的政府层级，实际也担负着基础教育（含学前）、中等职业教育及部分高等教育投入和管理职责。但长期以来，“市”一级的教育财政责任一直是不明确的（《义务教育法》提出的基本财政供给格局是“以县为主”加“省统筹”）。在此次颁布的《意见》中，在“学前教育管理体制和办园体制”部分，明确要求“建立健全国务院领导、省市统筹、以县为主的学前教育管理体制”；以及“省市两级政府要加强统筹，加大对贫困地区的支持力度”。这是一个重要信号：重新厘定并明确各级政府对各级各类教育的教育管理和投入责任，正在提上议事日程。

我认为，这一工作非常重要。首先，是建立教育投入绩效考核标准，完善教育转移支付制度的要求。《意见》也提出“要建立健全教育评价制度，建立贯通大中小幼的教育质量监测评估制度，建立标准健全、目标分层、多级评价、多元参与、学段完整的教育质量监测评估体系”。而在明确投入责任和事权划分的基础上，建立起教育投入和产出（事业目标）之间的基本对应关系即是教育投入绩效考核的基本框架（需要着重指出的是“产出”指标应包含教育公平性指标，特别在义务教育领域应有均衡化指标）。其次，以此为起点，应合理运用教育转移支付，将其作为重要的财政杠杆和财政工具。以往我国上级政府给予下级政府的以教育均衡化为目的的财政转移支付，通常并不以下级政府在教育均衡化方面的充分尽职为先决条件，未形成有力导向，甚至出现下级政府对转移支付资金仍旧进行非均衡化配置，使均衡化努力事倍功半，甚至南辕北辙。简单来说，就是应提高转移支付中“以奖代补”的力度（但需要有量化指标作为评定依据）。第三，当前我国的专项教育转移支付，相当一部分是落实在中央与各级政府“分项目、按比例”负担教育经费上，但项目和比例划分不尽合理。例如，从效率原则、便利性原则出发，中央政府实际应主要投向“一级科目”和“非地方性科目”（比如人员性经费，包括教师工资和学生补助），而尽量避免操作“二级科目”和“地方性科目”（包括学校建设和配备、教科书，以及所有的公用经费科目），减少长程管理和介入具体项目。第四，与以上问题（投入责任、经费保障、标准制定、绩效考核、项目划分）均相关的是如何落实《义务教育法》规定的“省统筹”：一个比较合理和可行的方案是由省级制定学校基本建设和配备的“标准”，由省市两级共同负责经费保障，进行义务教育阶段公办学校的标准化、一致化建设。（作者：丁延庆，系北京大学教育学院教授）