专家详解地方预算绩效管理改革——确保财政资金用在刀刃上

中央财政已经初步构建起以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，部分地方也结合实际作出有益探索，基本形成了绩效目标设定、支出责任评价和结果运用三位一体的全过程绩效管理。各地要注重发挥预算绩效管理约束有力的功效，推动各级政府有效地配置资源，切实提高财政资金产出效率——

在大规模减税降费、政府过紧日子的背景下，如何提高财政资金使用效益受到关注。日前，由中国财政科学研究院、中国财政学会绩效管理研究专业委员会组织撰写的《中国财政绩效报告（2019）——地方经验》正式发布。各地采取了哪些创新实践落实“花钱必问效”？当前我国预算绩效管理还面临哪些挑战，该如何应对？经济日报记者就此采访了该研究报告课题组专家。

“北上广”样板

15年前，对一笔4.2亿元的民营科技园建设专项资金进行绩效评价，让广东一举成为地方预算绩效管理改革的破冰之地。

“这背后既有当时‘非典’疫情带来财政资金压力的直接原因，更有在长期良好财政资金条件下对分配科学化有更高追求的深层次原因。”中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任王泽彩告诉记者。

务实和创新，是广东省预算绩效管理改革的鲜明特色。绩效评价不是自说自话，而是需要一套科学规范的指标来衡量，而这也一直是预算绩效管理改革的一大难点。广东省财政厅没怵这个难题，他们用了1年多时间研究出炉了长达480页的《广东省财政预算绩效指标库》，收录20个行业大类、52个子类、277个资金用途、2589个绩效指标，为全省各部门全面实施预算绩效管理打造了一本实用“指标大百科”。

该创新之举实现了绩效指标从财政部门自建自用向各级各部门共建共享转变，有效解决了部门不清楚如何填报绩效指标导致绩效目标无法做实的问题，让预算绩效评价更加规范和便捷。

比如，2018年列入广东省级绩效重点评价的“省级促进就业创业发展专项资金”，第三方机构开展绩效评价时，可以直接在广东绩效指标库第4类“社会保障与就业类指标”的“资金用途”中，检索“就业创业”，就能直接取出16个个性化绩效指标，并可以参照绩效指标库中的标准值与历史值对专项资金产生的效益进行衡量。

事前绩效评估是北京市的一大特色。在重点项目启动之前，北京市充分利用专家、第三方机构、人大代表、政协委员等独立、客观、专业的特点，合力评估项目“有没有必要做”“能不能做好”“预算实不实”“能不能产生预算效果”等方面，来决定财政资金到底该不该给，怎么把钱用在刀刃上。

上海市闵行区则十分注重“以结果为导向”，将绩效评价结果与预算指标挂钩，列入各单位行政效能考核指标。考核结果会向区政府、区人大报告，并结合等级换算成相应分值上报区行政效能考核办纳入部门年度考核中。

中国财政科学研究院副院长白景明告诉记者，“广东、上海、北京在预算绩效管理改革方面的探索，启发我们思考很多问题：一是政府财力规模越大越要加强管理；二是预算绩效管理在我国推进不仅可行，而且有效；三是必须继续深化预算绩效改革”。

借第三方之力

如何发挥第三方机构在预算绩效管理中的作用，也是改革的一个重要发力点。

“当前第三方评价专业机构已发展至8600余家，成为一支可以与财务审计和资产评估等相当的行业。单一依靠政府主导的财政支出绩效评价势必会引起争议，而第三方机构不参与预算的编制和执行，在评价过程中能够更加客观公正，提高评价的公信力。”王泽彩认为。

据相关统计，自2011年广东省财政厅尝试委托第三方机构开展预算支出绩效评价以来，重点评价项目已从试点阶段的4个扩大到2017年的200个。这7年里，由第三方机构实施的重点评价项目累计494个，涉及财政资金8249亿元。

为了让第三方机构评价更规范，广东还制定了《财政资金使用绩效引入第三方评价实施方案》，对评价范围、工作程序、工作要求、职责分工和进度安排进行明确，同时配套出台第三方评价的监督和考核制度、被评价对象意见反馈制度等一系列的规定及业务规范。

近年来，各地在引入第三方机构进行绩效评价上不断取得突破。今年年初，由湖北黄冈市财政局委托的第三方绩效评价工作组前往黄冈市水利局，就黄冈市水利局2017年部门预算整体支出开展绩效评价，这也是黄冈市首次将第三方评价机制引入政府部门绩效评价。

2016年以来，浙江省金华市人大常委会每年聘请第三方机构开展财政支出评价，评价范围持续扩大。据统计，2016年至2018年，共开展财政支出第三方评价10项，涉及资金16.35亿元。比如，2018年上半年，金华市人大聘请第三方机构对居家养老服务机构项目进行绩效评价。结果显示，有41家机构运行不正常或关停，未能达到预期“全覆盖”目标。相关部门接到第三方报告和人大审议意见后，立即进行整改规范，到2018年11月底，41家机构全部整改完毕，恢复正常运行。

“考虑到第三方评价的专业素质与评估立场等直接决定着绩效评价结果的客观性、公正性与科学性，因此有必要对第三方评价机构的选取机制与委托机制进行有效管理，并对专家的信誉、质量、能力等进行认真评估，为第三方评价的有效推广建立一定的制度保障条件。同时，应持续加强对第三方评价机构的培训，使之成为预算绩效管理能力建设的有效补充。”王泽彩建议。

任重而道远

“党的十八大以来，财政部积极深化预算绩效管理改革，中央财政已经初步构建起以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，部分地方也结合实际作出有益探索，基本形成了绩效目标设定、支出责任评价和结果运用三位一体的全过程绩效管理。”白景明表示。

虽然各地积极实践取得了不小成效，但全面实施预算绩效管理依然面临诸多挑战。专家指出，当前，绩效管理在各级财政的推广不均衡，中央和大部分省级一般公共预算中的项目支出实施了绩效管理，而占80%的一般公共预算支出、80%的政府性基金支出和90%的社会保险基金支出的市、县、乡三级财政，在预算绩效管理的广度和深度上仍有待进一步加强。

“当前，预算绩效评价标准体系尚不健全，评价指标不能覆盖所有预算资金，评价指标和评价内容在一定程度上存在脱节现象，亟需建立行业标准库，明确技术标准。同时，评价工作固化于填报报表和编制报告，弱化了单位自我纠偏的功能；评价重投入和过程评价，轻结果评价，评价结果与预算挂钩并实施责任追究的机制尚没有确立；等等。”王泽彩认为。

针对这些问题，课题组专家提出了完善财政绩效评价框架体系，探索引进社会第三方机构技术和服务，研究绩效评价成果应用的可行性对策，加快培育和发展预算绩效管理专业人才队伍，统一规范预算绩效管理信息系统建设等多方面建议。

“要运用大数据、云计算、人工智能等技术，建立预算绩效档案管理信息平台，加强预算绩效目标和标准体系建设，打造全国统一的标准‘度量衡’。”王泽彩建议，同时，要全面促进预算绩效评价报告公开，搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台。

白景明说：“各地在改革中要注重发挥预算绩效管理约束有力的功效，推动各级政府有效地配置资源，切实提高财政资金产出效率。总之，深化预算绩效管理改革任重道远。”（记者 董碧娟）