以人的全面发展统筹解决我国人口问题
——关于人口热点问题的问与答
张维庆
经过30多年的艰苦努力，我国有效控制了人口的过快增长，进入世界低生育水平国家的行列。“十一五”时期，我国将迎来第四次出生人口高峰。与此同时，人口素质、结构、分布等方面的问题正在加速成为影响我国人口安全的重要因素，人口和计划生育工作进入“稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展”的新阶段。近日，我从各种渠道搜集整理了新阶段受到社会广泛关注的人口问题。回答和解释好这些问题，对于为我国经济和社会发展创造良好的人口环境至为重要。
问题一：我国实行计划生育政策已经30多年了，应怎么评价计划生育工作所取得的成绩？
答：我国是世界上人口最多的发展中国家。经过30多年的艰苦努力，我国在20世纪中后期实现了人口再生产类型的历史性转变，妇女总和生育率从20世纪70年代的5.8下降到目前的1.8，比其他发展中人口大国提前约半个世纪进入世界低生育水平国家的行列，实现了人民生活总体达到小康水平的目标。根据人口专家推算，到1998年底，我国少生了3亿多人；到2005年底，少生了4亿多人。这是由于计划生育的因素少生的人口数，不包括由于经济发展、人民生活改善和教育文化水平提高等因素而少生的人口数。如果这4亿多人生出来了，我们总体小康水平的实现就要推迟很多年。许多发达国家现在的生育水平也比较低，但这是在经过了100多年的漫长历史后实现的，而我国只用了30多年的时间。这个成绩是必须肯定的。
问题二：为什么“十一五”期间我国还要继续稳定低生育水平？
答：我国的低生育水平主要是20世纪90年代实现的。1990年，我国妇女总和生育率是2.17，1991年降到2.01，在更替水平以下，20世纪末降到1.8。新中国成立以来，我国曾经出现过三次生育高峰。第一次是新中国刚成立的时候；第二次是1962年以后；第三次是1987年以后。即将来临的第四次生育高峰主要是由两方面的因素造成的。第一，我国实行计划生育政策以来，独生子女人数累计将近1亿人，其中大部分目前已进入生育旺盛期。第二，20世纪80年代中期，我国的生育政策做了调整。1980年时我们提倡一对夫妇生育一个孩子。1984年到1987年，生育政策有所调整，在农村允许生育一个女孩的家庭再生一个孩子。由于生育政策的调整所增加的相当一批人也已经进入生育年龄。第四次生育高峰是在低生育水平条件下的一个小高峰。但是，我们不能小看，必须积极应对，一定要把来之不易的低生育水平稳住。
问题三：什么是人口安全，为什么要提出人口安全的概念，我国当前存在哪些人口安全问题？
答：党中央提出科学发展观以后，国家人口计生委冷静分析我国的人口形势，提出了人口安全的概念。简单地说，人口安全就是在一定时期、一定区域、一定经济社会发展水平条件下，人口发展及其相关领域各种风险因素能得到相对控制，避免或化解可能出现危机的状态。为什么要提出人口安全的概念？因为我们现在面临的人口和计划生育工作的形势发生了很大的变化。目前我国已经进入了稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展的新阶段。这个阶段既要稳定低生育水平，减少我国可持续发展的压力，又要重视人口素质的问题，把人口压力变成人力资源优势，变成人力资本强势。当前我国还面临人口结构问题，包括出生人口素质问题、出生人口性别比偏高问题、人口老龄化问题等。如果应对不好，会给我国带来灾难性的后果。另外还有流动人口、迁移人口问题。现在我国流动人口群体是世界上规模最大的，高达1.5亿人，跨省的流动人口在4000万—5000万之间。这么庞大的人口在省际流动，如果处于无序状态，带来的问题会相当大、相当多。还有人口与资源、环境问题。这些都涉及人口安全问题，都要统筹考虑，高度重视，采取有力措施予以解决。这是国家最基本的安全。
问题四：“以人的全面发展统筹解决人口问题”具体指哪些方面？
答：以人的全面发展统筹解决人口问题包括：稳定低生育水平；提高出生人口素质，有效地进行出生缺陷的预防和干预；综合治理出生人口性别比偏高问题；引导流动人口合理、有序流动和根据功能区域的划分有计划地迁移；积极应对人口老龄化等。
问题五：近年来关于调整生育政策的争议较多，我国现行的生育政策是怎样的？
答：前段时间，社会上关于生育政策的争议较多，出现了所谓“放开二胎”的传闻，经一些媒体炒作，产生了不良影响，对计划生育工作造成了一定冲击。首先必须声明的是，我国的生育政策不是“一胎政策”。在城市，双方都是独生子女的可以生两个孩子。全国只有京津沪渝以及江苏、四川的农村是生一个孩子的政策，青海、宁夏、云南、新疆和海南的农村，一对夫妇可以生两个孩子。新疆牧区是“二三四”的政策，多数省的农村第一个孩子是女孩的家庭，可以再生一个。在西藏，农民和牧民没有生育数量的限制。我们目前的生育政策是从实际情况出发制定的，是被大多数群众接受的、符合现阶段生产力发展水平的政策。当然，我国现行的生育政策是一个阶段性的政策，不是一成不变的。至于什么时候调整，要根据形势的变化，由中央来决策。“十一五”期间，面对第四次生育高峰，我们必须保持生育政策的基本稳定。这不影响我们在未来适当时候，根据中国人口的发展规律、人口与资源环境以及人口与经济社会发展的互动关系，适时、适度地在总体稳定的条件下调整。但是现阶段我们必须坚持“四个不动摇”：第一，坚持稳定现行生育政策不动摇；第二，坚持党政一把手亲自抓、负总责不动摇；第三，坚持稳定基层计划生育工作机构和队伍不动摇；第四，坚持创新人口和计划生育工作思路与工作方法不动摇。
问题六：现在不少名人、明星、私企老板以及少数领导干部超生，这些人在生育上是否有特权？
答：少数领导干部和富人、名人有没有生育的特权？答案很明确：没有！法律面前，人人平等。但是现在确实有少数领导干部、党员干部，有少数富人、名人，违反法律法规生育，他们应该受到法律的制裁、党纪的处理。但是由于我们现在的管理不到位，工作力度不够，加上其他错综复杂的原因，使得老百姓感觉到他们有特权，这是需要我们认真解决的一个问题。
问题七：现在农村出生人口比城市多，这会造成我国人口整体素质的下降吗？
答：这是一个受到人们广泛关注的问题。有人说我国的生育政策是一种逆淘汰，其实是不对的。对中国农民怎么认识，这是非常重要的问题。我认为中国农民综合素质并不低。第一，中国农民是中国革命的主力军，中国革命正是由于动员起了千千万万的农民、走了农村包围城市的正确道路，才取得了成功。第二，中国农民是改革开放的主力军。1978年党的十一届三中全会以后实行联产承包责任制，就是农民率先举起了改革的旗帜。第三，中国农民是建设社会主义新农村的主力军。中央提出要解决“三农”问题，要实现缩小城乡差距、统筹城乡发展的目标，不依靠农民能实现吗？不把8亿农民的积极性、主动性、创造性激发出来，能成功吗？农村的生育政策比城市稍微宽一点，主要是从农村现有的生产力水平、农民群众的实际生活状况和面临的困难出发而做出的符合他们现实需求的决策。现在农村和城市差距较大，农民贡献很大，获得较少，一些人却反过来指责农民落后、农民素质低，公道不公道？当然，从受教育程度讲，城市条件肯定比相当一部分农村条件要好，这是事实。但我们必须考虑一下农民群众的实际生活水平，解决他们的实际困难。
问题八：国家出台了对农村义务教育阶段家庭贫困的中小学生实行“两免一补”的政策，超生的孩子能享受这个政策吗？
答：超生的孩子也应该享受这个政策。虽然他们的父母违反了计划生育政策，但孩子是无辜的。对于实行计划生育的家庭，各级党委政府应该在普遍实行“两免一补”的基础上，再给他们一些优惠政策，体现一下对计划生育家庭的关心和厚爱。
问题九：强制婚检取消以后，人们对由此带来的出生缺陷问题有担忧，应怎样看这个问题？
答：新的婚姻登记条例出台以后，在客观上造成了婚检率的大幅度下降。婚检率大幅度下降会导致出生缺陷发生率升高。温家宝总理等国务院领导对此高度重视。国务院已经就这个问题作了深入调查，提出了应对措施。当然，要完全恢复到过去一律强制性的做法，恐怕很难。我们要通过多种方式，让绝大多数要结婚的人参加婚检。在艾滋病高发地区，还应该采取强制的办法。如果不强制，那是不得了的事情。
问题十：对于治理出生人口性别比持续偏高的问题，国家人口计生委有什么措施？
答：首先应当指出，出生人口性别比升高，根本原因是重男轻女的传统观念根深蒂固，社会保障体系很不健全，直接原因是B超等技术的滥用。它与我国生育政策有关系，但没有必然联系。韩国、印度和我国台湾地区都存在这样的问题。近年来国家人口计生委开展了婚育新风进万家活动和“关爱女孩行动”，倡导婚育新风，采取教育、经济、法律、行政、科技等综合手段，力争把出生人口性别比偏高的问题解决好。但是，综合治理出生人口性别比偏高问题是一个复杂的系统工程，需要全社会的动员与配合，而且需要长期艰苦的努力，不是一朝一夕的事情。中央已明确提出在“十一五”期末，用5年左右的时间，遏制住出生人口性别比升高的势头。要完成好这个任务，从目前的状况来看，综合治理的力度还不够。必须在各级党委政府的领导下，采取强有力措施，通过经济、教育、法律等手段打击非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性人工终止妊娠的行为，先把升高的势头遏制住，然后再争取逐步恢复正常。建议立法机关应重视相应的立法问题。有了法律的威慑，有些人就不敢触这个高压线；没有这个高压线，有些人就不在乎。要支持刑法条款关于这一问题的修改。
问题十一：中国人口老龄化问题是计划生育政策造成的吗？
答：首先，人口老龄化问题是中国经济发展、社会进步、人民生活水平提高的一种表现和结果。建国初期，我国人口平均寿命不到40岁，现在平均预期寿命72岁。我们从20世纪70年代初才推行计划生育政策，而目前60岁以上的老人都是在此之前出生的。世界许多进入老龄社会的国家，并没有实行计划生育政策，也在向老龄化的阶段迈进。第二，老龄化的加速与严格的生育政策有一定关系。也就是说，中国进入老龄社会以后，老龄化速度加快了，这与生育政策是有关系的。目前在我国社会保障机制尚不健全，特别是农村的养老、医疗等保障体系还没有建立的情况下，大多数农民以家庭养老为主，人口老龄化给社会发展带来了严峻的挑战。目前，国家社会保障、卫生、人口计生、民政等部门以及老龄委等都在加强这方面的研究，积极探索符合中国国情的城市和农村养老保障体系。
问题十二：如何加强对我国流动人口的计划生育管理？
答：我们对流动人口计划生育的管理和服务，不仅是强调按政策生育，还应该体现对流动人口合法权益的保护。应认真落实国务院《关于解决农民工问题的若干意见》，让他们与当地的常住人口一样享受同等的待遇，给他们提供更好的服务。同时，要建立流入地和流出地共同管理、以流入地管理为主的机制。
问题十三：有人认为，目前计划生育只奖不罚了，超生的也多了，是不是计划生育工作放松了？
答：我们的计划生育工作没有放松。但由于盲目乐观情绪的存在，一些地方有所放松，甚至出现反弹。有些人说现在只奖不罚了，不是那么回事。我们实行奖励扶助制度，对计划生育工作是有利的，是老百姓拥护和欢迎的。至于不罚了，那是不可能的，我们有法律法规规定。奖励和处罚，两手都要硬。在一些地方，群众超生，就是因为有个别党员干部带头超生。管住党员干部，事情就好办。“村看村，户看户，老百姓看党支部，老百姓看村干部。”群众不怕政策严，就怕政策不公。领导干部做到了，老百姓就会跟着走。只要服务好大多数，就一定能够管住极少数。
问题十四：近年来国家人口发展战略的研究成果陆续问世，在有效运用这些成果方面国家有何考虑？
答：国家人口发展战略研究是从2004年开始的，2005年取得了重要成果。中央政治局常委会议和国务院常务会议都对人口发展战略研究的成果给予了充分肯定。人口发展战略研究的总体目标有四项：一是研究、建立与科学发展观相适应的人口发展指标体系、阶段性目标及相应的考核评估方法；二是为制定国民经济和社会发展“十一五”规划提供扎实的人口基础数据；三是针对人口与经济社会资源环境协调发展和可持续发展中的重大问题，提出与全面建设小康社会和人口发展相适应的相关政策建议；四是建立人口与发展综合决策支持系统。目前，人口发展战略研究所取得的重要成果，已经作为基础性、战略性、指导性的意见和建议，吸收到“十一五”国民经济和社会发展的规划纲要以及专项规划之中。待后续工作完成后，人口发展战略研究报告也将公开发表。
（作者：国家人口和计划生育委员会主任）
