计划指标，既管农用地，也管未利用地
——国土资源部规划司负责人谈《通知》中土地利用计划管理的新变化
《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》对土地利用规划和计划有了新的规定，用地计划管理的范围拓宽了，效力增强了。这些变化引起了大家的关注。
《通知》规定，“将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据”。同时强调，“实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。”应该说，这是土地利用计划管理的重大变革，也是土地政策参与宏观调控的又一有力举措。部规划司的负责人反复强调。
建设用地增量，未利用地占相当比例规划司负责人介绍，计划控制是土地管理的重要手段，也是用地第一道闸门。要用地，首先是符合规划，有计划。但是，长期以来，计划管理的范畴主要是建设占用农用地，未利用地并不在计划管理之列。《通知》规定，用地计划要涵盖全部新增建设用地，既包括占用农用地，也包括占用未利用地，目的是为了真正实现对建设用地增量的控制。而这正是土地调控，控制固定资产投资规模的重要手段。
为什么要将未利用地纳入计划管理？这位负责人介绍，这几年国家严格控制了农用地转用，包括严格用地审批，清理开发区，查处违法用地等。严格控制建设占用农用地特别是耕地。但是，地方固定资产投资增长的热度不减，上项目就要用地。一些地方就想办法，找“出口”，在未利用地上开辟新路。比如说围海，开发滩涂；上山，荒山荒坡，都是未利用地。从变更调查统计来看，历年未利用地在实际新增建设用地中占的比例，都比较大。特别是这几年呈现持续增加的趋势。2005年新增建设用地427.4万亩，其中占用耕地208.1万亩，占用未利用地219.3万亩；“十五”期间，全国共新增建设用地3285万亩，建设占用耕地1641万亩，占用未利用地1644万亩。也就是说，近年来，每年的新增建设用地有一半都来自于未利用地。因此，只有全面控制农用地和未利用地，才能控制住建设用地增量，从而更加有效地控制固定资产投资规模。
管住未利用地，用途管制更加完整
对未利用地怎么看，也考验土地管理的水平。一些未利用地比如滩涂、荒山、沼泽等，看起来是不毛之地，但却具有很高的生态价值、景观价值，也是宝贵的耕地后备资源。将这些地纳入规划体系，实行计划管理，进行严格控制，防止过度开发，对于保护生态环境，保障生态安全，很有意义。
当前还有一种现象值得警惕。一些地方为了规避计划管理，有意将一些农地抛荒，从而人为地将耕地变更成未利用地，再去占用。这是一种在土地高压态势下的新的违法行为。因此，从保护耕地、保障粮食安全这个角度来说，将未利用地纳入计划管理，也是很有必要的。这位负责人指出。
“《通知》将新增建设用地控制指标纳入土地利用年度计划，并专门表示包括占用农用地和未利用地，实际上是还土地用途管制以本来面目。我们现在的用途管制只是针对农用地进行管制，但是用途管制应该包括全部用地范围。”规划司负责计划工作的同志说，新规定使得原有计划管理的思路和观念更加完善。今后的土地利用计划指标将作为所有实际发生用地的控制指标，而不只是作为控制用地审批的依据，从而实现对所有用地的计划控制。从而扭转了以往只管住审批“闸门”，而审批以外的超计划用地大量存在的局面。在现有计划指标基础上，除农用地（包括耕地、林地等）转用外，将非农建设占用未利用地统一纳入计划管理，是为了实现对各地年度新增建设用地的总量控制，增强土地计划的整体调控作用。这也预示着今后土地利用计划的职能将从单一服务于土地资源特别是耕地的保护，逐步转向服务于综合的宏观调控。
以实际用地量为依据，考核办法更加完善
《通知》规定，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核的依据。同时强调，实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。“实际上这是为了堵塞过去计划考核中的漏洞。”这位负责人说。
他介绍，从过去来看，仅仅把计划作为用地审批的依据，以实际审批的用地量与原来下达的计划指标对比进行考核，存在漏洞。因为有相当数量的用地没有走正式审批这个渠道，这样就不能真正起到计划的约束和控制作用。
“真正正式审批的用地，就全国来看，肯定是不会超过计划的，从各个省来看，也很少有超过国家下达的指标的。但是每年变更调查的结果，却有相当一部分省、市的建设用地量超过了计划指标。因此，用审批用地量作为计划执行的考核依据，显然存在缺陷。而按实际用地量作为考核依据，就进一步发挥了计划的作用，真正能够控制住建设用地规模。”
他认为，《通知》第一次提出将计划执行情况作为地方政府考核目标的主要内容，这就完善了地方政府耕地保护目标责任考核。除了原来的耕地保有量和基本农田之外，还有整个新增建设用地和土地开发复垦整理情况。这样，将新增建设用地纳入计划、将计划纳入地方考核与将实际用地作为计划考核依据这三者一起构成新的计划管理体系，大大强化了计划的效力。
新的考核办法，将使计划执行情况的监管和考核得到进一步强化。但要真正将其落到实处，还需要加强土地统计监测，采用现代技术手段加强对土地规划和土地计划执行情况的监管，及时、准确掌握实际耕地保有量和新增建设用地面积。
未利用地也不能想用多少就用多少
建设项目要尽量少占耕地，能占劣地的不占好地，这是我们始终倡导的保护耕地的方向。但是，按照新的规定，即使是占用戈壁、荒山、荒地，今后也不能随心所欲上项目了。
这位负责人指出，“虽然看起来占用的是未利用地，而且我们也鼓励地方充分利用这些土地，但是同时用地的总量也要严格控制，这是国家宏观调控的需要，也是规划实施的目标。这几年的情况是，国家把建设占用农用地，特别是占用耕地控制得比较紧了，很多地方就跑去占用未利用地。一头紧一头松”。
他介绍，按照规定，以前未利用地的使用虽然也要符合土地利用总体规划，但是对于这类土地的使用，在数量和进度上严格的限制不够。另外，以前的规划也没有完全到位，比如说对于一些沿海滩涂的利用，有的规划就做的不是很清楚。因此，沿海有些地方，竟然以20甚至30个平方公里的规模在围海，实际上是搞工业园区。这样就大大超过了规划制定的建设规模目标，也违背了国家对投资规模的控制初衷。
“近两年，有些地方就提出，用地控制严了，用海就变得很急切了。这个问题要两方面看，向海里进军，确实也扩展了用地空间，在保护生态环境的前提下和合理的范围内也是可以的。但是，过度利用从短期看，冲击了国家的宏观调控政策；从长远看，也不利于土地资源的可持续利用。我们这一代人把可用的滩涂资源都用光了，后代怎么办？不是说用途合理就是一切都是合理的，除了用途合理，土地使用的进度和时序也同样需要控制。而且大面积的围海造地还可能造成生态的破坏。在这方面我们是有教训的。”他说。
据这位负责人介绍，为落实新的计划管理政策，目前国土资源部已经与有关部门在协商，从2007年的计划开始，将在原有建设占用农用地和耕地计划指标上，再加上建设占用未利用地这项指标，两项合起来组成新增建设用地计划指标。同时对原来的计划管理办法进行修改，以适应新的要求。（中国国土资源报记者 田春华）
