土地执法问责地方政府
——国土资源部执法监察局负责人谈严格执行问责制
“当前，我国已建立了比较严格的土地管理法律制度体系，但有法不依、执法不严的问题仍很突出，法律惩处机制的作用尚未完全体现。针对这种局面，《通知》第一次明确规定要对政府实行问责制，并就如何加强和完善法律惩处机制提出了十分具体明确的要求。”日前，国土资源部执法监察局负责人在接受记者采访时这样表述。
当前土地执法形势不容乐观，进一步采取措施，加大执法力度，落实土地调控政策迫在眉睫
这位负责人指出，虽然近年来国家加大了土地执法力度，持续开展了以清理开发区为重点的土地市场治理整顿，一定程度上遏制了擅自设立开发区圈占土地的势头，土地市场秩序和土地执法环境有了明显好转，但从总的情况看，建设用地过度扩张的动因依然存在，土地违法量大面广的问题并没有从根本上解决。
他特别指出，最近一个时期，伴随着固定资产投资扩张，违法违规用地、滥占耕地的现象进一步凸显，土地执法中出现了一些新问题、新动向。突出表现在：一是违法违规用地现象严重，从今年卫片执法检查的初步结果看，一些城市的违法用地比例仍然居高不下；二是“以租代征”或以“农村集体土地流转”为名，擅自将农用地转为建设用地的问题非常突出；三是虽然地方政府作为违法主体直接违法批占土地问题有所减少，但默许甚至支持违法用地的问题仍大量存在。因此，他认为，对土地市场治理整顿所取得的成绩不能高估，当前的执法形势不容乐观，进一步采取有效措施，加大执法力度，落实中央宏观调控政策，形势已十分紧迫。从这个意义上说，《通知》的出台非常及时和必要。
与以往规定相比，《通知》在强化对土地管理行为监督检查和惩处土地违法违规行为方面有诸多突破，其中最显著的突破在于对政府实行问责制
“《通知》在强化对土地管理和利用行为监督检查及惩处土地违法违规行为方面，作出了一些新规定，主要体现在五个方面。”这位负责人说。
一是要求严格实行问责制。问责主要是对地方政府负责人的违法违规领导责任进行追究，《通知》明确规定了对地方政府责任人问责的三类情形，即：对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的；对土地违法违规行为不制止、不组织查处的；对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的。
二是要求强化对土地管理行为的监督检查。一方面要求国家土地督察机构认真履行国务院赋予的职责，加强对地方人民政府土地管理行为的监督检查。另一方面，要求国土资源管理部门及其工作人员要严格执行国家土地管理的法律法规和方针政策，依法行政，对土地利用情况的真实性和合法性负责。
三是要求对新出现的一些违法违规行为要追究有关人员的行政责任。包括不执行国家土地调控政策、超计划批地用地、未按期缴纳新增建设用地土地有偿使用费及其他规定税费、未按期足额支付征地补偿安置费而征占土地，以及通过调整土地利用总体规划擅自改变基本农田位置，以规避建设占用基本农田应依法上报国务院审批的等。
四是对一些违法违规行为如何适用法律进行了明确。如，规定以各种形式给予补贴或返还土地出让金的，属非法低价出让国有土地使用权的行为；未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为。
五是对如何完善责任追究机制、加大查处力度，提出了三项具体工作要求，即：完善土地违法违规领导责任追究办法；完善土地违法案件的查处协调机制；集中开展以查处非法批地、未批先用、批少用多、非法低价出让国有土地使用权等行为为重点的专项行动。
这位负责人总结指出，《通知》中的上述规定，与以往规定相比，最显著的不同在于，在完善责任追究制度方面有了重大突破，《通知》第一次明确规定要对政府实行问责制，并对如何加强和完善法律惩处机制提出十分具体明确的要求。他认为这一突破，意义十分重大。
为什么必须严格实行问责制？这位负责人指出，多年来，土地违法量大面广特别是政府违法问题突出,其中一个重要原因，就是现行的责任追究制度中缺少有效的政府领导问责制度。由于土地违法多为“因公违法”，政府领导往往主观上狠不起来，管理上松，查处上软，一定程度上纵容了土地违法违规行为的发生。另一方面，也难以有效制止政府自身违法违规行为的发生。为此，《通知》明确要求“严格实行问责制”，其目的在于通过建立有效的责任约束机制，限制和规范政府权力和政府官员行为，将政府土地管理和耕地保护的责任落到实处，保证经济社会可持续发展。
这位负责人表示，问责制的推行意义重大，但问责制的合理构建更为关键。为保证把国家关于实行问责制的要求落到实处，《通知》同时还对建立这一制度的责任单位进行了明确，要求由监察部、国土资源部负责完善土地违法违规领导责任追究办法。这位负责人告诉记者，这项工作目前已经启动，部执法局正配合监察部对《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》进行修改，重点是增加领导责任问责的相关内容，力争年内完成。
《通知》对国土资源管理部门及其工作人员依法行政和严格执法提出了具体要求，特别强调各级国土资源管理部门及其工作人员要对本行政区域内土地利用情况的真实性和合法性负责
国土资源管理部门及其工作人员，是落实最严格土地管理制度和土地调控政策的具体执行者和操作者，为此，《通知》专门提出了明确要求，规定：“国土资源管理部门及其工作人员要严格执行国家土地管理的法律法规和方针政策，依法行政，对土地利用情况的真实性和合法性负责。凡玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、不执行和不遵守土地管理法律法规的，依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任。”对于这些要求，这位执法局负责人认为可以从三方面来理解。
第一，国土资源管理部门及其工作人员必须严格执行国家土地管理的法律法规和方针政策，大力推进依法行政，确保政令畅通。这就要求在国土资源系统进一步深入推进“完善体制、提高素质”活动，促进法治观念的增强，大局意识的树立和依法行政能力的提高。
第二，各级国土资源管理部门及其工作人员要对本行政区域内土地利用情况的真实性和合法性负责。这是《通知》特别强调的，必须引起各级国土资源管理部门及其工作人员的高度重视。对真实性负责，是各级国土资源管理部门及其工作人员理应承担的当然责任。对合法性负责，主要是指各级国土资源管理部门及其工作人员，要对本区域内的土地利用和管理情况进行合法性把关，并向同级政府或上级领导提出意见和建议；对于不合法的决定，应当提出改正的意见和建议，也可以向上一级国土资源管理部门报告。这就要求各级国土资源管理部门及其工作人员一是要加强法律知识的学习，切实做到依法管地，全面履行土地管理的各项职责。二是要根据不同的管理层级、不同的工作岗位，明确相应的工作责任。对于经手的各种报批事项、自行审批事项、各种数据以及本区域内土地利用的实际发生情况等，必须按照各自职责切实负起责任。三是要切实加强基础和技术工作，采用遥感、信息系统和网络化管理等现代技术手段，加强土地调查统计，及时准确掌握土地利用变化情况。
第三，严格追究责任。要切实加强国土资源管理部门履行职责的管理和监督，对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、不执行和不遵守土地管理法律法规的，严格追究责任。国土资源管理部门工作人员认为上级错误的决定或者命令，要提出改正的意见和建议；对上级明显违法的决定或者命令，要坚决抵制；盲目执行上级明显违法的决定或者命令的，应当依照《公务员法》的规定追究有关领导和相应人员的责任。这条规定，对于敢于坚持原则、严格执法的人员，也可以起到保护的作用。
有法不依、执法不严等问题的存在，表明我们的法律惩处机制作用尚未体现出来。
严格依法查处土地违法案件并处理到位，需要多方合力，部门合作非常重要
《通知》强调“完善土地违法案件的查处协调机制”。“这一点，极为重要。”这位负责人说，从当前土地调控与管理情况看，有法不依、执法不严等问题比较突出，这说明我们的法律惩处机制还未发挥应有的作用。他认为，案件查处工作是促进国家宏观调控政策落实，保证土地法律法规有效实施的重要手段。案件查处工作能否发挥应有的作用，关键在于对土地违法案件能否依法严格查处到位，特别是能否依法严肃追究违法责任人的法律责任。而实践一再证明，严格依法查处土地违法案件并处理到位，既需要土地行政主管部门铁面无私，秉公执法，同时也离不开纪检、监察及公安、司法机关的支持和配合。
结合执法实践，他进一步指出，众所周知，对土地违法行为的行政处罚决定是由土地行政主管部门作出的，但处罚决定的落实常常要依靠法院的强制执行。对土地违法责任人行政责任的追究，土地行政主管部门只有行政处分建议权，处分决定的作出和落实，则要依靠纪检监察机关。对土地违法责任人刑事责任的追究，土地行政主管部门只有移送权，刑事责任的落实要依靠公安部门、检察院和法院。因此，在案件查处工作中，部门配合非常重要。保证及时有效查处土地违法案件，必须加强土地行政主管部门与相关职能部门之间的沟通联系和相互协作配合。由此可见，“完善土地违法案件的查处协调机制”关系重大。
这位负责人强调，有效的协调工作机制涉及案件查处工作的各个环节，应通过建立健全案件信息共享、案件移送、重大案件联合办案等多方面的制度来形成土地违法案件查处的横向联动机制，提高查处土地违法案件的整体效能，为案件查处到位提供有力保证。（张 晏）
