细化制度 完善管理
—— 就《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》
出台访国土资源部开发司负责人
近日国土资源部发布了《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》。该《通知》在矿产资源勘查准入、探矿权新立延续、探矿权转让变更审批管理和探矿权监督管理等方面作出一系列新规定。记者就有关问题采访了国土资源部矿产开发管理司负责人。
《通知》的出台，对探矿权管理作全面进一步规范，体现了社会的要求
记者：矿业权管理是矿产资源管理的核心内容，探矿权管理是重要组成部分，合理的制度设计有利于矿产资源保障能力的提高。近日我部发布《通知》对探矿权管理作了全面的进一步规范。请您介绍一下《通知》出台的背景？
负责人：的确，探矿权管理是矿政管理的主要内容之一，是市场经济体制下政府管理矿产勘查的主要方式，关系到矿产资源保障能力的提高。探矿权也是探矿权人依法维护权益的依据，在市场经济条件下，关系到矿业权市场的建设和地勘单位的发展。
1986年我国颁布实施《矿产资源法》，自新中国成立以来，首次在法律中明确提出“探矿权”概念。1987年，国务院发布《矿产资源勘查登记管理暂行办法》，确立了矿产资源勘查登记管理制度。我国探矿权管理正式步入了有法可依的轨道。１９９６年《矿产资源法》修正后以及１９９８年国务院《矿产资源勘查区块管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》的出台，在探矿权管理方面，确立了探矿权有偿取得和依法转让制度；明确了探矿权按勘查区块进行审批登记制度，确立了探矿权具有排他性；规定了勘查作业区范围最大面积限制制度、探矿权保留和探矿权价款等制度；为外商投资我国矿产资源勘查提供了法律依据；明确了各级人民政府维护矿产资源勘查秩序的责任，授予基层地矿行政部门行政处罚权，建立了行政监督制度。至此，我国建立起较完善的探矿权管理制度。
随着我国社会主义市场经济的不断发展，矿产资源勘查及其管理出现了许多新情况新问题，人们对矿业权属性的认识进一步深化。２００３年８月，我国通过了《行政许可法》，规定“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，可设定行政许可。这就明确了：勘查、开采矿产资源的探矿权采矿权具有行政许可属性。２００７年６月，我国通过了《物权法》，将经行政许可取得的探矿权采矿权，在民事基本法中明确地确立为用益物权。《行政许可法》、《物权法》这些市场经济的基本法律对矿业权属性的界定，体现了社会对矿业权的新的共识，进一步明确了社会主义市场经济体制下政府矿业权管理的职责。探矿权的用益物权属性，要求我们更加有力、有效地保护矿产资源所有权人以及相关物权人的合法权益，减少管理机关的自由裁量权；探矿权的行政许可属性，是国家赋予被许可人特定的权利的同时也要求被许可人应具有与行使权利相适应的能力和条件，其功能是配置资源，实质是配置资源的一种形式。
从探矿权管理实际看，目前全国已设置探矿权3.8万多个，矿产勘查投资主体多元化，进入探矿权领域的市场主体已不再是以往单一的国有地勘队伍，这一方面繁荣了我国的矿产勘查事业，有力地促进了探矿权市场的发展，同时也给探矿权管理带来了新问题，比如圈而不探、非理性炒作等，由此涉及探矿权人的资金能力、法人资格、勘查技术能力以及探矿权合理配置、勘查矿种变更及探矿权转让等一系列问题，亟须从制度上予以规范。
在当前地质找矿改革发展大讨论聚焦地质找矿改革发展主要问题时，系统内对规范包括探矿权在内的矿业权管理提出了许多好的建议。近年来，一些省在规范探矿权审批管理方面作出了积极的探索。为此，总结近年来部省审批管理实践经验，为规范探矿权市场秩序，促进矿产资源勘查健康有序发展，促进地质找矿快出成果，在充分调研、征求意见的基础上，我部依据有关法律法规制定出台了《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》。
记者：《通知》是按照什么样的指导思想制定的？
负责人：第一，坚持依法行政，积极稳妥推进制度创新，以现有法律法规和已经出台的规范性文件为依据，以解决当前探矿权管理和市场建设中的突出问题为目的；第二，强化技术管理，充分运用技术管理手段；第三，鼓励和保护依法投资人的合法权益，规范市场；第四，努力减少管理机关的自由裁量权。
《通知》有五大创新点：严格了矿产资源勘查的准入条件；加强了探矿权的技术管理；进一步明确了探矿权转让条件；建立了探矿权退出机制；建立了以申请在先方式申请探矿权的信息公开制度，保护了申请人的权益。同时，《通知》完善了探矿权分类出让制度，规范了探矿权变更的审批
记者：《通知》中推出的探矿权管理措施与以往对探矿权的管理措施比，有许多新的内容，究竟有哪些不同？哪些内容在制度建设上属创新点？
负责人：《通知》共十九条，总体说，主要是对矿产资源勘查准入条件进行了规范，对探矿权出让、转让、延续、变更、分立、保留审批管理要求作了完善，加强了对探矿权的监督管理。有五个方面的新内容：
一是严格了矿产资源勘查准入条件。针对当前探矿权管理和市场建设中的突出问题，在近年来部、省探矿权审批实践的基础上，《通知》在全国矿业权管理政策中对探矿权申请项目的设置、探矿权申请人的资金能力、主体资格提出明确要求。对探矿权申请项目，《通知》第一条中明确要求必须符合国家产业政策、矿产资源规划、地质勘查规划以及矿产资源开发整合工作的要求。
相应的资金能力是开展矿产勘查工作的基本保障。《通知》第二条对探矿权申请人的资金能力提出量化要求，“探矿权申请人的资金能力必须与申请的勘查矿种、勘查面积和勘查工作阶段相适应，以提供的银行资金证明为依据，不得低于申请项目勘查实施方案安排的第一勘查年度资金投入额，同时不得低于申请项目勘查实施方案安排的总资金的三分之一。探矿权人申请新立探矿权时，应将本次申请的、以往申请的和已经取得探矿权的全部勘查项目所需的资金累计计算，并提供相应的资金证明”。
探矿权人主体资格对能否很好地实施民事行为、承担民事责任有重要影响。《通知》第三条对探矿权人主体性质提出明确的要求：“探矿权申请人应是企业法人或事业单位法人。本通知下发之前，探矿权人不具备法人资格的，依法办理成为企业法人或事业单位法人后，再申请办理探矿权延续、保留和变更等手续。探矿权申请人不具备地质勘查资质的，应依法委托具有相应地质勘查资质的勘查单位编制勘查实施方案并开展地质勘查工作”，细化并强化探矿权人的资质条件。
二是加强了探矿权的技术管理。
矿产勘查工作有很强的技术性，实现地质找矿的突破，相当程度上有赖于技术管理的到位。矿政管理中技术管理这个手段偏弱。这次出台的《通知》把对勘查实施方案的管理作为一个重要抓手，这是探矿权管理中的新亮点。《通知》对探矿权申请人所需提交的勘查实施方案的编制、审查、管理提出具体要求：探矿权申请人提交的勘查实施方案，应符合地质勘查规程、规范和标准，勘查资金投入不得低于法定最低勘查投入标准。省级以上登记管理机关应组织专家对探矿权申请人提交的勘查实施方案进行审查。
针对一些探矿权人不按勘查方案实施的问题，《通知》设计了“合同管理制度”，探索政府在市场经济条件下管理矿业权的新形式，明确双方的责权利与义务，强化对探矿权人义务履行的监控。《通知》第四条明确：“登记管理机关可依法以行政合同方式与探矿权人就勘查工作法规规定及相关事宜作出约定，进一步明确双方的责任、权利与义务，对勘查实施方案的实施实行合同管理。探矿权人应按照勘查实施方案进行勘查施工，需要对勘查实施方案进行调整的，应及时向登记管理机关备案。调整工作量缩减三分之一以上的，省级以上登记管理机关应组织专家进行审查并作出是否予以备案的决定。”再如，在探矿权延续、勘查矿种变更等环节，注重发挥专家作用，强化技术管理，使管理更具科学性。
三是明确了探矿权转让条件。
矿业权二级市场，也就是转让市场，特别是探矿权转让市场，由于矿产勘查的高风险性，探矿权的高成长性，探矿权转让市场近年来在矿业权市场中较热，其中也不乏探矿权人的非理性炒作。
建立规范的探矿权市场，首先要细化、明确探矿权转让的条件，明确探矿权转让审批的标准。《通知》在以往法律法规规定的基础上，前进了一步，明确了探矿权转让需具备三个条件之一：以申请在先、招标、拍卖、挂牌方式取得的探矿权，探矿权人申请探矿权转让，应持有探矿权满2年，或持有探矿权满1年且提交经评审备案的普查以上工作程度的地质报告，或经原登记管理机关组织审查并证实在勘查作业区内新发现可供进一步勘查或开采的矿产资源。
为防止一些探矿权人以协议方式取得探矿权进行牟利，对以协议方式取得的探矿权的转让，在时间上更加严格要求，《通知》明确，5年内不得转让。特殊情况确需转让的，按协议出让审批程序另行报批。转让国家出资勘查形成矿产地的探矿权，按照财政部、国土资源部相关规定处置。探矿权转让经批准后，探矿权受让人同时一并办理变更登记手续。
四是建立了矿产资源勘查退出机制。有进入有退出，是任何一个完善市场的重要标志。过去探矿权事实上可无限期地延续，导致一些探矿权长期圈而不探。
这次《通知》明确：新立探矿权有效期为3年，每延续一次时间最长为2年，并应提高符合规范要求的地质勘查工作阶段。《通知》规定，在同一勘查阶段延长时间的探矿权人必须退出一定的勘查面积。探矿权人需提交由省级以上登记管理机关组织的专家论证报告，并经登记管理机关审查后，可再准予一次在本勘查阶段的延续，但应缩减勘查面积，每次缩减的勘查面积不得低于首次勘查许可证载明勘查面积的25%。
五是建立了以申请在先方式申请探矿权的信息公开制度，保护了申请人的权益。《通知》第五条规定，探矿权申请人依法按“申请在先”方式申请探矿权的，登记管理机关应在受理申请时立即将其申请的区块范围、勘查矿种等信息上网登记，依法保护申请人的“在先权”。这样，可防止暗箱操作，以公开促公平，保护申请人的利益。
此外，《通知》第一次明确了新立探矿权的最小区块面积，填补了制度的空白。过去的法律法规中只规定了勘查区块的最大面积。《通知》第六条明确：新立探矿权的勘查区块面积一般不得小于1个基本单位区块。
记者：我们注意到这次出台的《通知》对探矿权变更作了很详细的规定，这是基于什么考虑？
负责人：主要是为了完善探矿权分类出让制度，规范探矿权变更的审批。
2006年国土资源部发布12号文《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》，对矿业权实行分类管理制度，综合考虑矿产资源的自然属性和以往地质工作程度，将矿产资源分为高风险、低风险、无风险三类，确定不同的出让方式，这是矿业权管理制度的重要进步。随着管理实践的推进，也存在一些需要完善的管理环节。如探矿权变更，是以往探矿权管理中规定不明确、漏洞较多的一个管理环节。有的探矿权人以申请高风险矿种为名，低门槛获取探矿权，然后变更矿种，勘查低风险矿种；有的借机“圈地”等。这次逐一作出严格的规定，目的在于堵住管理的漏洞。
具体来说，对变更勘查矿种，《通知》明确：首先应提交勘查过程中新发现矿种的地质勘查报告。由低风险类矿种变更为高风险类矿种的，或在低风险类矿种之间变更的，可依法申请办理变更登记手续。原则上不允许变更由高风险类矿种变更为低风险类矿种。确系勘查过程中新发现的，由省级以上登记管理机关组织的专家论证和社会公示后可允许变更勘查矿种，但需评估补交探矿权价款。铀矿探矿权人原则上不得申请变更勘查矿种。
对变更勘查单位，《通知》明确：应提交探矿权人与勘查单位签订的勘查合同，勘查单位必须符合规定的资质条件。
《通知》对变更勘查范围这样规定：探矿权人申请扩大勘查范围，比照新立探矿权程序进行审查。以招标、拍卖、挂牌和协议出让方式取得低风险类矿产勘查的探矿权人，不得申请扩大勘查范围。根据规划及矿业权设置方案需要调整扩大范围的，按照协议出让方式进行申请和审批。协议出让的探矿权价款不得低于类似条件下的市场价。
记者：有一个具体问题，《通知》为什么规定铀矿探矿权人原则上不得申请变更勘查矿种？
负责人：由于铀矿有保密性管理规定，而且目前铀矿探矿权市场尚未完全开放，主要由国家进行投资，属于战略性矿产勘查，各省对铀矿勘查的准入门槛最低，可能会出现申请人利用铀矿勘查低门槛准入时机，以铀矿勘查为名圈占其他矿种的探矿权。因此，《通知》对铀矿勘查矿种的变更设计了严格的控制管理制度。 （中国国土资源报 记者 丁全利）
