切实履行法定职责大力促进经济社会又好又快发展
——关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告解读

    6月23日，受国务院委托，刘家义审计长向十一届全国人大常委会第十五次会议作了《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。今年的审计工作报告客观、全面地反映了中央预算执行和其他财政收支情况，报告的质量和层次有了一定提升，充分体现了审计工作的深化和发展。

    一、更加注重推进政务公开和依法行政

    随着社会主义市场经济体制的不断完善和民主法治建设的深入推进，审计工作与经济社会发展的联系越来越紧密，党和政府也对审计工作提出了许多新要求和新任务。党的十七大指出，要完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理和监督。党的十七届四中全会指出，要加强财政资金和重大投资项目审计。温家宝总理指出，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里；要充分发挥监察、审计部门的作用，加强对行政权力运行的监督。按照党中央、国务院的部署和要求，审计机关依法履行审计监督职责，着力促进中央宏观经济政策的贯彻落实，推进反腐倡廉政建设和体制制度创新，维护国家经济安全，努力提升审计质量和层次，并逐步加大了审计结果公开的力度。今年，适应人大加强预算监督和政府加强预算管理的要求，体现审计工作的发展，审计工作报告在形式和内容上都有了很大变化。从形式上看，经国务院批准，今年在向全国人大常委会提交审计工作报告的同时，我署还提交了已公告的21个单项审计结果、今年审计的56个中央部门单位2009年度预算执行审计结果（公告稿）和2008年来已结案的审计署移送的部分典型案件等3个附件，这就初步搭建起以审计工作报告制度为核心，单项审计结果公告作补充和配套的预算执行审计报告体系。从内容上看，审计工作报告对问题不回避、不掩饰，实事求是地予以披露，着重反映了预算执行和管理的总体情况、存在的普遍性和重大的问题、产生问题的体制机制制度层面的原因；作为附件的单项审计结果公告则详细和具体地揭示每项审计的内容，从而使审计工作报告的立意更加高远，层次更加清晰。可以说，审计结果由向政府报告，到向人大常委会报告，到向社会公告，再到实现审计工作报告制度与审计结果公告制度的相互衔接，这不仅是具体做法的一个简单变化，而且是制度上的一大进步。从一个侧面充分反映了党和政府坚持民主法治，推进依法行政，让权力在阳光下运行的坚强决心，对于保障公民的知情权和监督权、推进社会主义民主法治建设具有积极作用。

    二、更加注重推动完善制度和深化改革

    完善制度和深化改革是解决当前经济社会发展中体制性、结构性矛盾的根本措施。审计发现的问题，最终要通过完善制度、深化改革、推动发展加以解决。这一理念体现在审计工作报告中，就是在全面把握和分析审计发现问题和情况的基础上，提出了“进一步健全政府预算体系，逐步将政府全部收支纳入预算管理范围”；“进一步加快推进财政体制改革，健全事权与财力相匹配的财政体制”；“进一步优化财政支出结构，整合财政资源，提高财政资金使用效益”；“进一步加强对地方财政的管理，健全地方政府性债务管理制度，防范财政潜在风险”等4条意见。这4条意见的针对性和可操作性都比较强，如进一步健全政府预算体系的意见，主要是针对目前政府预算内容不够完整、债务预算尚未建立的现状提出的；再如，针对中央和地方财权和事权划分不够清晰、财政资金使用效率不高的状况，提出应进一步优化财政支出结构，“对上级政府职责范围内的项目，应尽量减少地方配套；对不同层级政府共同负责的项目，应合理确定地方配套要求”。这样，通过揭示和反映审计发现的突出问题、提出有针对性的审计意见和建议，从而推动改革不断深化、制度日趋完善。

    三、更加注重反映中央扩大内需促进经济平稳较快发展一揽子政策措施的贯彻落实情况

    为应对国际金融危机，中央出台了扩大内需促进经济平稳较快发展的一揽子政策措施。审计机关始终把促进这些政策措施贯彻落实、促进经济平稳较快发展作为审计工作的重中之重，在所有的审计项目中，都关注了中央相关政策措施的贯彻落实情况、执行中存在的问题和政策实施效果等方面。今年的审计工作报告也将其作为一条主线贯穿全篇，每个部分都结合具体审计项目进行了反映，充分肯定了中央扩大内需一揽子政策措施取得的成效，肯定了有关部门和地方为落实中央政策措施所做的工作，揭示了审计发现的问题，也反映了有关地方和部门积极整改、进一步推进中央政策措施落实的情况，如在重大投资项目跟踪审计、民生资金和民生工程审计和金融机构审计中，重点反映了中央扩内需投资项目的建设管理情况、惠民政策的落实情况、新增贷款的结构和投向情况。审计工作报告反映的这些情况，都是所能掌握和确定的最新情况，很多是政策落实中出现的新情况和新问题，如在汶川地震灾后恢复重建和玉树地震抗震救灾资金物资跟踪审计情况中，均反映的是截至目前最新的数据和情况；在地方政府性债务管理审计情况中，所反映的数据都是截至2009年底的最新数据，问题也是地方政府性债务管理中当前面临的突出问题，这就为相关部门进行决策提供了重要参考和依据，有利于更好地发挥审计的职能和作用。

    四、更加注重发挥审计在推动反腐倡廉建设方面的作用

    严肃查处违法违纪案件，是惩治腐败最直接最有力的手段，也是审计机关始终坚持的一个工作重点。这些年，为更加有力和有效地发挥审计监督在推进反腐倡廉建设中的作用，审计署着力加强了两个方面的工作：一是始终坚持严肃揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪案件线索。在2009年度中央预算执行和其他财政收支审计中，审计署上报国务院或直接向有关部门移送重大违法违规问题和经济犯罪案件线索104起；这次还同时公告了2008年来已结案的36起典型案件和事项，这是审计署第一次发布有关案件情况的公告。这里面既有一些社会影响大、造成巨大损失的大案要案，也有一些情节恶劣、严重侵害群众利益的违法违规事项。这些案件的揭露和查处，为国家挽回和避免了重大损失，也充分发挥了审计监督的震慑作用。二是更加注重揭示和分析案件背后隐藏的深层次原因和制度性问题，今年的审计工作报告归纳分析了这些重大案件线索的新特点和新趋势，即“案件发生的环节和领域相对集中”，“内外勾结的串案和窝案仍较多”，“一些管理较为薄弱的政策性金融机构和事业单位违法违规问题日益显现”，“犯罪手法更加隐蔽，呈专业化和高智能化”。这样的分析，有利于促进对违法违规问题进行追根溯源和辨证施治，有利于促进标本兼治和惩防并举，从而不断加强对经济犯罪案件的易发环节和领域的综合治理，推进反腐倡廉建设的深入。

    五、更加注重促进保障和改善民生

    民生问题既是经济社会发展的目标，也是经济社会发展的动力。近年来，党和国家更加注重围绕保障和改善民生来谋划发展，加大了民生方面的投入，审计工作报告中指出，中央财政2009年用于民生方面的支出比上年增长31.7%，审计调查的相关地方收到中央财政安排的农业综合开发资金比上年增长21.02%，各级财政筹集的城市最低生活保障资金、廉租住房保障资金分别比上年增长25.58%和61.5%；中央财政从一般预算、基金预算和国有资本经营预算中安排1318.25亿元，加快推进汶川地震灾后重建。这些资金在管理和使用上是否合规、安全和有效，能否真正起到应有的效果，既是党和政府关心的问题，又是人民群众关注的热点，也是审计工作的一个重点。为此，审计署有重点地选择了对城市最低生活保障资金、政府投资保障性住房资金、农业综合开发资金和农村饮用水安全工程资金等4项重点民生资金进行了审计和调查，对汶川地震灾后恢复重建、青海玉树地震抗震救灾资金物资进行了全过程跟踪审计，以确保这些资金和项目在使用和建设中不出问题、至少不出大的问题，切实维护人民群众的根本利益。今年的审计工作报告在揭示和反映审计发现上述民生资金在政策执行、项目管理和资金使用等方面共性和突出问题的同时，还反映了有关部门和地方与审计机关配合，坚持边审计、边整改、边促进规范和提高，及时发现问题、及时加以纠正，保障了国家惠民政策的落实和重大民生工程的顺利实施。

    六、更加注重反映关乎经济发展方式转变和国家经济安全等方面的问题

    转变经济发展方式是事关当前经济发展全局的紧迫工作，也是一项长期的战略任务。今年的审计工作以节能减排、土地出让收入等资金的管理和使用情况为切入点，重点关注中央关于转变发展方式、调整经济结构相关政策的贯彻执行、阶段性目标完成、资金管理使用和重点项目建设情况，审计工作报告在充分肯定各地各部门在转变经济发展方式、促进资源节约和环境保护等方面工作成效的同时，揭示了一些应引起高度关注的问题，如部分地方违法违规用地问题仍较突出，部分地区节能减排项目建设进展较慢，相关专项资金管理和使用不够严格和规范等。同时，面对国内外经济形势复杂严峻、不稳定不确定因素增多的情况，审计机关把维护国家经济安全作为重要任务，密切关注经济发展变化形势，密切关注经济社会运行中的突出矛盾和潜在风险，所做的一系列工作在今年的审计工作报告中也得到了充分反映，如在企业审计中，反映了违规决策造成资产损失和潜在损失的问题；在地方政府性债务管理情况审计调查中，反映了地方政府性债务总体规模较大，融资平台公司的政府性债务平均占一半以上，部分地方政府偿债压力较大等问题，提出了建立债务预算、加强地方政府性债务管理、防范金融风险向财政转移等对策建议。

    七、更加注重从体制机制制度层面揭示和分析问题

    从近年来的审计情况看，很多问题的产生，实质是体制机制不完善造成的。只有从体制和制度上解决问题，才能从根本上发挥审计“免疫系统”的功能和作用。今年的审计工作报告在全面反映总体情况的同时，更加注重“点面结合”，将审计发现的问题置于整个经济社会发展的大背景下进行审视，从体制机制制度层面分析问题产生的深层次原因。一是进一步加大了审计反映情况的整合力度。如在“中央财政管理审计情况”中，将财政部、发展改革委、海关的审计情况综合予以反映；在“重大投资项目审计情况”、“重点民生资金和民生工程审计情况”和“资源环境审计情况”中，均对普遍性、倾向性问题进行了归纳综合，不仅使报告结构更加紧凑，语言更加简练，而且便于把握总体情况，为从更高层面分析原因、提出建议做了铺垫。二是加大了分析力度，如在“中央部门预算执行审计情况”中，从预算执行、预算管理和决算编报等三个方面深入和全面地揭示了中央部门预算执行的总体情况；在重大投资项目审计中，分析“招投标管理不严格、违规转分包等问题比较普遍”等问题产生的原因是，“负责监管建设项目招投标的各行业主管部门，其独立性和权威性相对较弱，尚未建立起各部门互通互联的工程建设信息系统，对招投标违规问题的处理处罚力度偏轻”；反映民生资金政策执行中存在的问题时，指出其原因在于“对保障对象的审核和监管机制不够健全，人口变动、收入财产等信息尚未实现共享”，等等。这些原因分析，有利于促进从根本解决问题，也有利于更加深入和全面地反映情况。

    八、更加注重推进整改和强化管理

    这些年，全国人大、国务院和各部门单位都高度重视审计发现问题的整改工作和审计建议的落实情况。每年向全国人大常委会作审计工作报告后，总理都要召开国务院常务会议研究部署中央预算执行审计查出问题的整改工作，年底国务院都要向全国人大常委会报送审计查出问题的整改报告，审计署还要依法向社会公告。在审计工作报告中，充分肯定和全面反映了各地区、各部门单位积极整改，不断完善制度，强化管理等情况，如针对中央部门预算执行审计中发现的问题，各部门已整改问题2.94亿元，制定了91条落实审计建议的具体措施；针对重大投资项目审计中发现的问题，相关部门和单位纠正验工计价中存在的问题7.25亿元，166个项目通过补办手续、耕地复垦等方式进行了整改；针对汶川地震灾后恢复重建跟踪审计发现的问题，相关地方和单位推动改进了2649个项目的质量管理，加快了1692个项目的建设进度，节约重建资金和挽回损失14.71亿元，建立健全规章制度974项；针对企业审计中发现的问题，相关企业全部纠正了资产负债损益不实的问题，并健全完善制度538项，对112名责任人员进行了处理处罚；等等。这样，更有利于客观、公正地评价和反映审计情况，为政府、人大和社会公众加强管理和监督提供更加可靠的信息，也体现了经济社会发展对审计工作的新要求。

    总的看，今年的审计工作报告注重从以上八个方面把握立意，客观地反映了中央预算执行和财政财务管理的总体水平，也折射出审计机关更加自觉地融入经济社会发展大局，审计力度和深度进一步加大，审计工作的质量也在不断提高。