加强应急管理 建设首善之区
——北京市市长王岐山答《中国应急管理》记者问
应急管理事关经济社会发展全局和人民生命财产安全，是城市管理工作中的一个重大课题。北京市委、市政府按照党中央、国务院的要求，本着“人民生命财产高于一切，首都安全责任重于泰山”的宗旨，将应急管理工作作为落实科学发展观、构建和谐社会首善之区的重要内容，在实践中不断研究和探索。日前，北京市市长王岐山接受了《中国应急管理》杂志记者的采访。
记者：应急管理工作是城市管理工作中一个重大课题，北京市应急管理工作面临一个怎样的形势？
王岐山：当前，北京正处在工业化、城市化、体制转轨和社会转型阶段，这一阶段是加速发展机遇期，也是矛盾凸显期和突发公共事件易发期，应急管理工作面临的形势比较严峻。
一是首都的地位对安全稳定提出了特殊要求。北京作为首都，肩负着为中央党政军首脑机关正常开展工作服务，为日益扩大的国际交往服务，为国家教育、科技和文化的发展服务，为市民的工作和生活服务的重要职责，而履行好“四个服务”职责的基础和前提，就是要保持一个安全稳定的环境，确保城市正常运转。所以，做好应急管理工作、确保首都安全稳定是我们第一位的政治任务。同时，安全工作难度也比较大，任务比较重。影响北京安全稳定的因素比较复杂，不仅仅来自本市，有些甚至来自国外；既有公共安全隐患，又有国家安全冲突；既有人民内部矛盾，又有国内外敌对势力的挑衅。而且，作为首都，北京的任何一个突发公共事件都可能在国内国际产生比较大的影响，如果处置不当，甚至可能威胁到国家安全稳定的大局。所以说，北京的安全工作非常重要，不能有丝毫的疏忽和懈怠。
二是人口、资源和环境的矛盾对公共安全形成巨大压力。北京市人口规模大，增速快，而且分布极不平衡。根据1%人口抽样调查，2005年底，常住人口总数为1538万人，比2000年增加了174.4万人，其中在本市居住半年以上的流动人口达357.3万人，比2000年增加了101.2万人。有62%的人口聚居在城八区，功能核心区人口密度达每平方公里22210人。人口规模的快速膨胀加剧了城市管理和公共服务的压力，对资源和环境承载能力形成了严峻挑战，给城市公共安全埋下了隐患。以水资源为例，目前，我市人均水资源占有量不到全国平均水平的1/8，水资源利用负荷已达105%。由于超采地下水，近年来平原地区地下水埋深连年下降，地面沉降面积有扩大趋势，对道路和地上建筑物构成威胁；由于减少环境用水，城市河湖缺乏有效更新，容易引发污染、病疫等公共卫生事件。更重要的是，由于人口高度集中，突发公共事件的不确定性和复杂性增强，其负面影响容易被放大，一项单一的突发公共事件可能引发一系列的连锁反应和扩散效应，使应急管理工作的难度大大增强。
三是特定的经济社会发展阶段增加了应急管理工作的艰巨性。“十五”期间，北京发生的主要突发公共事件的类别多达42种，而且综合性、连发性强，涉及面广，处置难度大，造成的损失比较严重。这主要是因为在加速发展和社会转型的特殊阶段，经济社会发展中的各种矛盾比较突出，安全隐患较多，突发公共事件处于易发、多发期。一方面，一些多年遗留的安全问题和隐患尚未得到根本解决。截至2006年10月底，北京市挂牌督帐的211项涉及电力、地下管网、消防、交通安全等方面的安全隐患处在整改过程中。部分市政基础设施严重老化，仍在超负荷运转、超时间运行。目前运行20年以上的热力管线占总长度的60%，使用30年以上的自来水管线占总长度的30%。这些问题很难在短时间内得到根本解决。另一方面，各类社会矛盾凸显，存在诸多影响社会公共安全的因素。特别是人民内部突发性群体矛盾增多，因占地、拆迁、企业改制等引发的群体性事件不断发生，群体访、重复访居高不下。因收入差距扩大、城乡发展不平衡等引发的矛盾和问题也越来越突出，解决的难度越来越大。
四是“安全奥运”对应急管理工作提出了新的挑战。2008年，北京市将举办第29届夏季奥运会。2006年10月1日,胡锦涛总书记在考察奥运会工程时强调指出，举办奥运会是我国各族人民的共同心愿，是中华民族的百年企盼，是全国的一件大事，一定要尽最大努力把奥运会办好。落实总书记重要指示精神，实现“新北京、新奥运”战略构想，成功举办一届有特色、高水平的奥运会，最基本的前提是安全。因此，确保奥运会筹办和举行过程的安全，是北京当前及今后一段时间内最重要的工作之一。当前，北京正处于奥运全面建设期，大规模的奥运场馆和相关基础设施建设正在争分夺秒地抓紧推进，单体在建工程达13300多个，在建地铁里程超过以往30年的总和，开工项目多、拆迁多、环境整治涉及面广，给城市的安全管理带来了巨大压力。在奥运会举办期间，预计参加的国家和地区将超过200个，参赛运动员逾万人，媒体记者可达3万余人，国外游客70万到100万，还有大量的国内旅游者，这些都对我们的安全保卫和应急管理工作提出了非常高的要求。奥运会的筹办及安全顺利举行、奥运期间城市的安全运行、各种突发公共事件的妥善应对等，都将是对我市应急管理能力和水平的直接检验。
记者：近年来，北京市加强应急管理工作做了许多有益的探索，取得了一定成就，您的实践体会有哪些？
王岐山：2003年“非典”以后，为切实提高突发公共事件应对能力和水平，我们加强了应急管理工作。回顾几年的实践，主要有以下几方面的体会。
——统一思想，提高认识。
从北京的情况看，多年来各级领导把主要精力放到了经济发展和城市建设上，对社会管理工作，尤其是应急管理工作的重视不够。思想上，普遍“重处置，轻预防”，舍得事后花钱处置、吝于在预防上投入；工作中，各部门习惯于“各自为政”的单灾种管理方式，对综合管理缺乏正确的认识。为此，市委、市政府着重加强了对各级干部，特别是领导干部的应急管理知识培训。2005年，市委党校局、处级干部培训班和市委组织部局级干部短训班分别增加了安全教育和应急管理方面的课程，使各级领导干部对首都的公共安全形势有了更加深刻的认识，对应急管理工作的预案、体制、机制和法制等内容有了比较全面的了解。我们还进一步提出，必须努力实现应急管理工作的“两个转变”，即从注重事发后的应急处置，向预防为主，预防、处置和恢复全过程管理转变；从部门为主的单灾种应急管理体制，向“党委领导、政府主导，专业处置、部门联动，条块结合、军地协同，全社会共同参与”的综合应急管理体制转变。通过全面的思想动员和学习培训，全市各级党委和政府对应急管理工作的认识进一步深化，广大干部的忧患意识、安全意识和责任意识不断增强，领导应急管理工作的能力有了进一步提高。
——健全体制，明确职责。
以往一些突发公共事件的教训使我们深刻认识到，体制不顺是应急管理的重要制约，责任不清是公共安全的最大隐患。只有机构健全、责任明确，才能真正有效地做好突发公共事件的防范和应对工作。按照党委领导、党政共管的思路，北京市建立了综合应急管理模式，基本框架是“3+2”：“3”即市级应急管理机构、市属13个专项应急指挥部和18个区县应急管理机构，“2”即以110为龙头的市紧急报警服务中心和以市信访办12345为统一号码的非紧急救助服务中心。为高效处置突发公共事件，构建了明确的责任体系，分别确定了各应急管理机构和专项应急指挥部的第一责任人和主要负责人，并要求做到领导决策不能远离第一现场，专业应对不能远离第一现场。在日常监管中，要求建立全过程管理的责任体系，各级政府对本地区的安全工作负总责，各机关团体、各类企业的主要负责人对本单位安全工作负总责，安全责任分解落实到岗、到位、到人。2006年元旦期间，北京市东三环京广桥辅路污水管线泄漏引发路面塌陷事故后，在第一现场、第一时间，地铁施工单位负责人就及时撤出了全部施工人员，相关应急管理系统也迅速运转起来，各级领导亲赴现场指挥，成立了由主管副市长牵头的工程抢险现场指挥部，明确了事故抢险的责任和工作机制。由于反应迅速，处置果断，责任到位，工程抢险赢得了宝贵时间，没有造成人员伤亡，没有影响市民的基本出行，没有造成社会慌乱。这次突发公共事件的成功处置，充分证明了健全的管理体制和严格的责任制对于做好应急管理工作的重要意义。
——预防为主，关口前移。
隐患险于明火，防灾重于救灾。应急管理工作的意义，不仅在于公共事件突发时的妥善处置，更重要的是做到有备无患、防患于未然，尽量化解可能导致突发公共事件的风险隐患，最大程度地减少突发公共事件的发生。按照“早发现，早报告，早控制，早解决”的“四早”方针，北京市扎实做好突发公共事件应对的准备工作，努力提高城市综合防灾能力。
一是开展大规模的危险源和安全隐患排查整改工作。我们建立完善了安全隐患定期排查和整改的相关工作机制，定期向国务院报告排查整改工作情况。2004年下半年以来，重点围绕生产安全、食品安全等5个方面20类隐患开展了大规模排查整改工作。截至2006年第3季度，全市共排查出各类安全隐患1452项，已整改1206项，占83.1%,有效避免了一些可能发生的危险。另外，注意汲取国内外的经验教训，及时采取整改措施。比如，莫斯科大停电、伦敦连环爆炸等影响较大的突发公共事件发生后，我们都迅速采取措施，针对事件暴露出的薄弱环节，在全市开展排查摸底，整改各类隐患，坚决防止类似事件在北京发生。
二是在实践中不断完善北京市应急预案体系。2005年以来，结合应急管理实践中的经验教训，对北京市原有的各类应急预案进行了全面修订和审定。例如，针对2005年“7.23”强降雨应对工作中，预警发布后应对措施不到位和一些主管同志不到岗的情况，我们举一反三，进一步细化预警等级和事件等级量化指标，规范了处置流程，明确了在四级预警响应和四级应急响应下，各级领导和相关单位的分工和责任，增强了预案的可操作性和针对性。为了做好2006年春节烟花爆竹燃放“禁改限”工作，我们早在2005年9月份就制定了专项工作预案，并在元旦期间进行了实战演练。除夕至正月十五，全市启动了应急系统和督查体系，统一指挥、统一协调、统一处置、统一检查，各部门通力配合、高效运转，最终取得了无因燃放烟花爆竹引发火灾、造成人员死亡和摘除眼球的“三无”成果，确保了春节期间首都社会的安全稳定。事实证明，预防为主、关口前移，可以把小事解决在未酿成大患之时，最大限度地减少损失。
——整合资源，挖掘潜力。
为节约资金和资源，避免重复建设，北京市应急体系建设没有另起炉灶，而是从整合组织、技术和管理等方面的资源入手，充分挖掘现有资源的潜力，体现了少花钱、多办事的原则。在组织机构上，市应急办和18个区县应急办都是在政府值班室的基础上扩充职能建立起来的；13个专项应急指挥部有10个是在原议事协调机构的基础上通过转换职能建立起来的。在技术平台建设上，由市政府出面整合各委办局的信息技术系统,只花了不到2000万元的投入，就迅速建设起具备图像监控、无线通信、有线通信、计算机网络应用和综合保障五大技术系统的市级应急指挥平台，盘活、撬动了几十亿的资源。在管理模式上，以数字城市技术为依托，通过全面实施信息化、网格化管理，建立信息的共享共用机制，促进应急管理工作再上新水平。通过资源整合，将各种资源充分有效地调动起来，集中力量办大事，避免了重复建设和铺张浪费，取得了较好的社会经济效益。
记者：加强市民安全防护知识和技能的普及工作是城市应急管理面临的一项重要任务，也是提高城市安全运行能力的一项重要内容。对此，您有什么看法？
王岐山：对于这个问题，我们是有深刻教训的。2004年2月5日密云踩踏事件发生后，经过仔细认真分析，市民安全意识薄弱的问题引起我们高度重视。当时很多人到沿河景区观景过节，听说河的西岸要放烟花，大家就突然涌上了那座坡度很陡的景观桥，一个人跌倒了，后面的人继续拥上去，更多的人被挤倒、被踩踏，最后致死原因基本上都是瞬间窒息，这其中有孕妇，还有不少人带着儿童。在形成拥堵的情况下，有安全意识、安全观念的人，这时候怀着孕，带着孩子，绝不会凑这个热闹。还有，事故发生后，没有人在现场实施人工呼吸、心脏按摩等抢救措施，伤员送到医院已经死亡了。我们应看到如果广大市民科学素质不高，安全意识不强，自救、救人能力不具备，小事故就会造成大事故。在应急工作中，主责是政府，主体是市民。市民既是救护的对象，更是自救、救人的主体。市民安全教育的工作做得越好，城市防灾减灾的水平就越高，在第一现场、第一时间组织动员群众控制突发事件的能力也就越强。而长期以来，公众的安全教育一直没有得到应有的重视，广大市民的安全意识、自我保护意识严重不足，预防各类突发事件的常识、自救互救的知识非常缺乏。因此，加强市民安全防护知识和技能的普及工作是城市应急管理面临的一项重要任务，也是提高城市安全运行能力的一项重要内容。为建立政府主导、社会广泛参与的预防和应对突发公共事件的有效机制，一方面，我们大力普及应急知识，先后将600万册《首都市民防灾应急手册》免费发放到千家万户，并以此为契机，全面开展应急管理进社区、进农村、进学校、进企业工程，普及应急知识和技能，提高广大市民应对突发公共事件和参与应急管理工作的能力。另一方面，充分利用我们的政治优势和组织优势，对重大突发公共事件及时告知，以获得群众的参与和支持。我们利用告市民信、手机短信等方式，将京广桥附近路面塌陷事故、西直门立交桥换梁工程等重大事件及时向社会和市民发布相关信息，赢得市民的充分理解和全力配合，使处置工作得以顺利完成。另外，在2006年11月中非合作论坛北京峰会期间，我们充分发挥以81万“红袖标”为主体的群防群治防控网络的作用，确保全市治安秩序良好，为峰会期间城市的安全运行提供了重要保障。
北京的应急管理工作取得了一定的进展，但总体上看，还处在起步阶段，一些困扰我们的难题还没有找到有效的解决办法，一些新情况、新问题也会对我们的应急管理工作提出新的挑战。北京市将按照党中央、国务院的统一部署和要求，针对重点和难点问题，不断学习国内外先进经验，继续探索和完善应急管理体系，切实提高应急管理工作水平，全力维护首都的安全稳定。
