按：集体林权制度改革是落实科学发展观的一次生动实践，是农村土地联产承包责任制后中国农村经营制度的又一重大突破，是中国农村又一次具有深远意义的伟大变革。这项改革，对于增加农民收入、促进社会和谐、维护国家生态安全和木材安全等都具有十分重大的意义，得到了中央领导同志的充分肯定和广大农民群众的真心拥护。为深入贯彻落实温家宝总理、回良玉副总理指示精神，加快集体林权制度改革，5月17日—21日，国家林业局会同中农办、国家发改委、财政部、人民银行、国研室组成联合调研组，在国家林业局局长贾治邦、副局长张建龙的带领下，深入到福建永安、尤溪、建瓯、邵武4县市的8个乡镇、8个村，与基层干部、农民群众、造林大户进行了座谈交流，对福建省深化集体林权制度改革的主要内容、基本做法、初步成效、成功经验等进行了实地调研和认真总结。现将调研报告刊发，供各地学习借鉴。
福建作为南方重点集体林区，林业工作一直走在全国前列。2003年以来,福建率先进行了集体林权制度改革，在保持林地集体所有权不变的情况下，将林地的使用权承包到户，把农村土地承包经营责任制由耕地延伸到林地，在主体改革到位后又率先推进配套改革，取得了显著成效。
调研组认为，福建集体林权制度改革，是省委、省政府贯彻落实党的十六大以来中央一系列重大战略决策和惠农政策的具体体现，也是结合福建实际，发挥自身优势，积极探索、勇于实践、大胆创新的成果。福建的改革实践充分证明，集体林权制度改革得民心、顺民意，是农村改革的继续、深化和完善，是农村生产力的又一次大解放，是破解“三农”问题的有效途径，对于加快林业现代化进程，推进社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
一、福建集体林权制度改革是山区林区走出困境、加快发展的历史必然
福建为什么要先行实施集体林权制度改革？正如福建省委书记卢展工所说，农民增收难是“三农”问题的核心，如何针对福建的优势和特点贯彻落实科学发展观，找到解决“三农”问题的突破口，是福建先行实施集体林权制度改革的根本动因。
福建是个“八山一水一分田”的山区省份，人均耕地面积不到0.6亩，就连实现粮食自给、维持农民温饱的基本要求都难以保障，全省350万名农村富余劳动力不得不依靠外出打工谋生，而福建丰富的山地资源却没有发挥出应有的效益。全省人均林地面积4亩，在南平、三明、龙岩林区，农民人均林地面积高达14.51亩。可以说，福建农民增收的潜力在“八山”，构建和谐社会、实现统筹协调可持续发展的空间在“八山”，而要念好“山字经”，林业是优势、林业是条件、林业是支撑、林业是保障。
但是，长期以来林业发展缓慢。福建普遍存在造林难、护林难、防火难、农民增收难、干群关系处理难等“五难”问题，林农守着“金山银山”过穷日子，山区、林区成为贫困的代名词，甚至一度出现了资源危机和经济危困的“两危”现象，被有些专家称为“重点林区重点萎缩”。福建省委、省政府组织林业系统和相关部门深入调研分析，究其原因，主要是改革前集体林产权问题始终没有得到很好解决，农民作为集体山林的经营主体，权益得不到保障，加上税费过高，务林收益甚微，导致农民没有积极性，严重制约了林业生产力的发展，直接影响了林区经济社会进步。而开展集体林权制度改革，已成为发挥山林优势、增加林农收入的迫切要求。2003年，福建省委、省政府做出全面推动集体林权制度改革的决定，念好“山字经”，找到解决“三农”问题的突破口，从体制机制上激发和调动广大山区农民发展林业的积极性，成为福建实施集体林权制度改革的必然。
二、福建的改革实践为全国集体林权制度探索了成功之路
福建集体林权制度改革，核心是将农村土地联产承包经营制度从耕地延伸到林地，确立了农民的经营主体地位，调整了林业生产关系，极大地释放了农村生产力的巨大潜能。调研组认为，福建开展集体林权制度改革，是福建省委、省政府认真贯彻落实党中央科学发展观、构建和谐社会、新农村建设等一系列重大战略决策，推进全省经济和社会发展找到的一个结合点和突破口。福建林改之所以获得成功，关键在于福建省各级党委政府对党的方针政策理解得透彻、把握得准确。具体讲，主要体现在两个方面：
（一）主体改革进行了成功的实践。福建省以“明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主要内容的集体林权制度主体改革实践，破解了山区、林区发展的难题，获得了成功。
一是坚持耕者有其山，权利平等。不是简单地把集体山林一包了之、一分了之、一卖了之，而是严格按照《农村土地承包法》的要求，通过落实和完善以家庭承包经营为主体、多种形式并存的集体林经营体制，做到均山、均权、均利，实现耕者有其山、权利平等，坚持社会主义改革方向。农民总结的“山定主、树定根、人定心”这句话已在全国流行。
二是坚持体现民意，谋求民利。操作中，福建各地村级组织始终严格遵照《村民委员会组织法》，做到政策、程序、方法、内容、结果“五公开”，改革的重大决策都必须经过村民会议或村民代表会议讨论通过，体现民主决策，政府和林业部门不横加干涉、不包办代替，重点是加强指导。
三是保持政策的稳定性和连续性。与全国许多地方一样，福建林业经过了多次改革，山林状况十分复杂。福建在改革中，始终注意保持政策的稳定性和连续性，尊重历史，取信于民。对自留山、责任山等政策依法落实、完善；对权属已经明确，并为实践证明是行之有效且大部分群众满意的经营形式，予以维护，不打乱重来或借机无偿平调；对在改革前签订的合同，只要符合国家法律政策，转让行为规范，合同真实有效并依约履行的，予以维护；对合同有不完善和不规范的，采取“动钱不动山”的办法进行利益调整，加以完善规范；对合同不合法，且大部分群众有意见的，依法调整利益关系。防止乱砍滥伐林木的现象发生。
四是坚持因地制宜，分类指导。福建根据山区、半山区和沿海的不同情况及各地不同的社情、村情、林情，坚持由村民自主决定改革模式，不刮风，不搞一刀切。对依赖性强的，原则上实行均山，实现实物意义上的“耕者有其山”，保证农民有安身立命的生产资料，解决农民就业和持续增收问题；对依赖性一般的，允许采取多种形式，本着先村内、后村外的原则，首先保证本集体经济组织内部有耕山意愿的林农有山可耕，剩余山林可以对外发包，并通过对发包收入的分配，使没有耕山意愿的村民也得到一定的经济补偿；对依赖性不强的，经村民民主决议，可以通过公开竞争的方式对外发包，发包收益的分配，保证村民享有的权益。
五是坚持农民得实惠并兼顾集体利益。改革中，福建始终注意妥善处理好集体和个人的利益分配关系。一方面，坚持把利益的大头留给林农，确保农民通过改革能得到实惠；另一方面，引导林农交纳林地使用费，保证村集体的合法收益和基层组织的正常运转，真正体现以家庭承包为主、统分结合的双层经营体制。福建改革不仅调动了林农的积极性，而且调动了村级组织的积极性，为农村社会经济和谐发展创造了条件。
六是坚持稳定第一。改革中，福建始终注意处理好改革、发展和稳定三者的关系，坚持把稳定放在第一位。对以前林地林木流转不规范、林地开发谁占谁有等历史遗留问题，本着尊重历史、尊重事实、依法依规的原则，妥善处理；对群众不理解、因历史遗留问题纠纷较多的地方，本着先易后难的原则，待条件成熟后再开展改革；对出现的各种山林纠纷，认真梳理、调处，逐步加以解决，为改革的顺利推进创造了条件。
（二）配套改革取得了重大突破。在明晰产权主体改革初步完成后，针对分山到户后林权单位变小带来的“单家独户怎么办”、“树要怎么砍”、“生产资金从哪里来”等问题，福建省又率先推进集体林权配套改革。2006年在试点取得成功经验的基础上，福建省委、省政府又出台了《关于深化集体林权制度改革的意见》，召开了高规格的全省深化集体林权制度改革工作会议，全面推进以“稳定一大政策、突出三项改革、完善六个体系”为主要内容的配套改革工作，并率先在以下方面取得了新的突破：
一是在林权登记管理上有新突破。为了加强林权管理，长期稳定林权政策，福建省编委批准成立省、市、县三级林权登记管理中心，作为全额拨款事业单位，并建立健全林权登记管理制度，像房产部门管理房产一样管理林权。这对于巩固和拓展林改成果、规范林业管理、保护林农和林业经营者的合法权益意义重大。
二是在林业综合行政执法改革上有新突破。为了适应林改后政府职能转变的要求，福建省编委专门批准成立林业综合执法机构（省级为执法总队，市级为支队，县级为大队），作为全额拨款事业单位，参照公务员管理，有效解决了以往林业多头执法的问题，改善了执法环境，强化了依法行政，提高了执法效率。
三是在林权抵押贷款上有新突破。从2004年开始，福建就开展了以林权抵押贷款为主要内容的林业融资改革试点，实现了农村信贷史和林业发展史上的两大突破。短短几年时间，取得了显著成效。目前贷款累计总额达30.6亿元，特别是2006年7月以来，不到一年时间就已发放林业小额贴息贷款4530万元，受益农户2260户。其中尤溪县发放贴息贷款1030万元；建瓯市截至2006年底，金融部门累计发放林业贷款6990万元，其中以林权证抵押贷款2930万元，以担保贷款2910万元，占贷款总额的84%。
四是在森林采伐管理制度改革上有新突破。提出了“以森林资源为基础、以森林经营方案为依据、科学安排林木采伐”的改革思路，引导林业经营者科学编制森林经营方案，永安、延平等地按面积控制采伐的改革试点，进展顺利，为落实林农的林木采伐自主权迈出了坚实的一步。
五是在公益林保护上有新突破。福建在商品林改革任务基本完成后，又着手创新生态公益林管护和补偿机制，提出了“落实主体、维护权益、强化保护、科学利用”的改革思路，并在一些地方开展了试点工作，通过股份均山、联户管护，责任承包、专业管护，相对集中、委托管护等模式，建立公益林责、权、利相统一的管护机制。同时，在公益林补偿方面也取得了重大突破，补偿资金逐步增加，特别是2007年创造性地实施了江河下游地区对上游地区森林生态效益补偿政策，使公益林补偿标准由每亩5元提高到每亩7元，开创了我国区域性生态公益林补偿的先例。
六是在规范森林资源流转上有新突破。修订了《福建省森林资源流转条例》，并在全省63个县（市、区）成立了林权登记交易中心，促进了林业生产要素的有序流转和资源优化配置。同时，为了防止发生农民新的失山失地现象，福建创造性地提出了限期流转（一个轮伐期）、限量流转（部分林权）、现货流转（现有近成熟林）的办法。
七是在林业合作经济组织建设上有新突破。针对林改后经营相对分散的现状，福建省及时引导林农在明晰林权、明确利益分配的基础上，以林地、劳力、资金、技术和亲情、友情为纽带，建立起新型的股份合作林场和家庭林场2400多个。同时，引导林产加工企业、国有林场与林农合作新建原料林基地400多万亩，形成了多种形式的联合体，促进了林业规模化、专业化、集约化经营。
八是在林业服务体系建设上有新突破。按照服务组织网络化、行业协会专业化、中介机构社会化的要求，福建许多县都建立了服务中心，乡镇建立了服务协会，村建立了服务分会，形成县—乡—村一体化、互动互联、网络化的服务构架。目前全省已建立63个县级林业服务平台，1000多家林业行业协会和200多家森林资源评估、木竹检尺、伐区设计等中介机构，为林农提供了较为方便、优质的服务。邵武市成立了护林防火、林产加工等各种林业行业协会及中介服务机构33家。尤溪县已组建护林联防协会93个，协防面积189万亩，覆盖了50%的有林地面积。
三、福建集体林权制度改革的成效显著
福建的改革有效解放和发展了林业生产力，增加了农民和村集体收入，转变了政府职能，促进了社会和谐，使集体林区焕发出了新的生机和活力，受到广大农民的衷心拥护。浦城县濠村乡溪口村吴顺成老农动情地说：“我一生经历了两件喜事，第一次是铁树开了花，土地回了家；第二次是铁树开了花，林地回了家。”尤溪县纲纪村郑光水老农感慨地说：“自从盘古开天地，哪朝哪代不收‘皇粮国税’，只有共产党不但免了农民的税费，还把山林分给我们，这是从来没有过的事！”松溪县花桥乡村头村村民自发集资1万多元，在村头竖了一块大石牌，把林改的政策和村规民约刻在上面，村民真义昌说：“林改政策好，写在纸上怕破掉，雕在木头上怕烂掉，刻在石碑上才能永久！”这块碑就是民心碑，这是民意的反映。随着福建林改的不断深化，改革的成效越来越显现出来。
一是加快了林业发展。林改确立了林农在经营中的主体地位，调动了广大林农和社会各界参与林业发展的积极性。近几年，福建各地都呈现出“争山争苗”造林的好现象。2005年以来，全省植树造林总面积连续三年每年超过200万亩，比改革前翻了一番，非公有制造林比重从2002年的40%提高到80%。2006年尤溪县造林面积6.25万亩，是改革前的4.7倍。2007年建瓯市造林更新面积达7.36万亩，是2004年的2.1倍，其中非公有制造林完成6.52万亩，是2004年的3.5倍。森林资源保护得到进一步加强，盗伐滥伐林木现象和森林火灾发生率大幅减少。与改革前相比，2006年全省森林火灾发生率下降70%以上，盗伐滥伐林木案件减少36%。森林资源快速增长，据全国第六次森林资源连续清查结果表明，福建省有林地面积净增500万亩，达1.15亿亩；森林覆盖率增长2.44个百分点，达62.96%，居全国第一；活立木蓄积量达4.967亿立方米，净增长7910万立方米。“越采越多、越采越好、青山常在、永续利用”的林业发展景象已初步呈现。
二是增加了林农收入。通过林改，林农成了山林的真正主人，拥有了属于自己的生产资料，对林业敢于投入，舍得投入，“把山当田耕，把树当菜种”，提高了林地单位面积产出率，增加了农民收入。据调查，南平、三明等主要林区的农户从林业发展中获得的收入已占农户家庭收入的一半左右。2006年永安市农民人均林业收入2513元，占农民人均收入的51.2%，比改革前增长3.4倍，有的农户收入可达万元。同时，通过降低起征价、减免税费、实行木竹产销见面、财政转移支付等措施，使林农得到了实惠。仅尤溪县林农经营木材比改革前平均增加300元/立方米以上，全县木材税费减免达7500万元。全省每年还利于民、反哺林业资金达20.48亿元。
三是保障了村财的持续收入。林改后，村集体不仅减少了管护山林的费用和造林的开支，而且通过合理收取林地使用费和部分林木收益分成，增加了村财收入。在国家推行农村税费改革、取消“三提五统”、基层财政来源减少的情况下，林改为集体收入和基层政权运转发挥了积极作用。据调查，南平、三明等主要林区平均每个村集体每年林业收入可达3万—5万元，一些重点林区县的村可达10万元以上。永安市林改到位后村林地使用费每年可收3684万元，平均每个村16万元。邵武市村级林业收入由2002年的559万元增加到2005年的1492万元。
四是激活了农村经济。林改促进了农村各种生产要素的合理流动，农村经济得到快速发展。林改后，山林的价值大幅度提高。福建林地平均每亩每年租金由林改前的3—5元上升至目前的10—30元，森林资源流转平均每亩价格由300—500元上涨至1000—2000元；小径材价格每立方米由150—300元上涨至600—700元；眉径10寸的竹材每根由7—8元上涨至16—18元。林改后，林业产业得到快速发展。2006年福建省林产业总产值达1002亿元。产值每年以两位数的速度增长，居全国前列，成为林区经济的重要支柱。初步形成了海峡两岸（三明）现代林业合作实验区、闽北林产工贸园区、莆田秀屿国家级木材贸易加工示范区等三大林产业集中区。2006年邵武市林业产业总产值19.82亿元，占全市生产总值的35.1%，比2002年增长103.5%，林产业已成为全市三大经济支柱产业之一。建瓯市2006年林业规模以上工业产值比上年增长83%，占全市规模以上工业产值总量的66%，林业行业上交的税收占全市规模工业税收的62.5%。林改后，带动了农村其他产业发展。通过林木林地流转，增加了林区农民发展经济的资金，促进了山区种养业、运输业、服务业的发展，带动了相关产业，加快了农村经济的全面发展。
五是转变了管理职能。林改后，催生了一系列新的合作经济组织、社会化服务组织和农民自律自治组织，担负起过去由政府和林业部门管不了、管不好的事，为政府部门转变职能创造了条件。林业部门从繁重的育林护林事务中解脱出来，把工作重心转移到宏观指导、行政执法、公共服务上来，转移到如何更好地为林业经营者服务上来。乡镇也把工作重心放在指导、协调、服务林农和引办企业上来。村一级组织更多地把精力投放在带领村民共同致富和为村民办实事中去，促进了工作作风的转变。
六是林改推动了农村民主化进程，促进了林区和谐。林改过程是一次全面、深入、生动的民主法制教育过程，使干部懂得了依法行政，群众懂得了依法维权。林改从源头上铲除了村干部腐败的土壤，村干部作为村集体内部成员，与群众一起公开透明地参与分山分林、村务公开、村民票决，有效地杜绝了村干部“暗箱操作”乱卖山、乱花钱的现象，涉林腐败案件明显减少。永安市纪委2003年以前每年查处的涉林党纪政纪案件都在10多件，2004年林改以来仅有1件新发案件。林改促进了乡村公益事业发展。不少村把林改增收的村财收入用于乡村自来水、道路、绿化等建设，有效改变了山区农民的生产生活条件，改变了村容村貌。林改促进了农村社会保障体系的建立。一些地方通过林改收益的二次分配，开始探索解决农村“老有所养、病有所医、幼有所教、困有所帮”的社会难题。永安市西洋镇岭头村，通过林改，村集体收入增加了80多万元，30%给农民分红，70%用于村里办公益事业，建设了自来水工程和安息堂，开展了合作医疗，建立了奖学机制、天灾解困机制和老同志慰问制度，受到了群众的欢迎。林改化解了大量林区纠纷矛盾。据统计，2003年以来，全省共调处各类涉林纠纷22333起，面积193.1万亩，有力地促进了社会稳定。邵武市家塘镇铁罗村，通过林改，从有名的“上访村”变为“稳定村”。林改促进了乡风文明。林改后农民忙完山下忙山上，忙完山上忙加工，导致思想观念也发生了重大变化，学科学、学技术、争致富蔚然成风，成为农村的新时尚。永安的桂溪村由“赌博村”变成了“文明村”。
福建五年来改革成效证明，林改使农民经营林业的权、责、利得到了落实，广袤的山林资源真正变成了农民兴林致富的资本，耕山有责、务林有利、就业有路、致富有门。改革前，福建林地每公顷蓄积量只有71立方米，这几年福建通过实施林权改革，林农经营林业舍得投入、敢于投入，林业产出率大幅提高。据测算，全省林地每公顷蓄积量提高了7.4立方米，每公顷竹山产值从6000—7500元增至15000多元，翻了一番多。我国山区林区面积大，贫困人口多。林业是山区农民生计的重要来源。如果全国25亿多亩集体林地都能像福建一样通过林权改革，落实到农户，实行集约经营，必将产生难以估量的经济效益，创造巨大的物质财富。实践证明，集体林权制度改革是解放林业生产力、提高林业经营效益的必然选择，是缓解木材和林产品供应紧张、保障国民经济持续健康发展的现实需求，是山区林区农民走出困境和林业加快发展的根本出路。
四、福建改革的探索为全国集体林权制度改革创造了经验
福建省在林改中创造了许多带有普遍指导意义的做法和经验，在江西、辽宁、云南等许多地方推开，为全国林改工作的顺利推进提供了可供借鉴的经验。
（一）党委政府重视，主要领导亲自抓。林改是农村的又一次土地革命，是一项复杂的系统工程，改革能否取得好的成效，关键在领导重视。福建省委、省政府高度重视林改工作，卢展工书记亲自动员、亲自部署、亲自推动；黄小晶省长亲自调研，亲自抓林改系列宣传报道，并对深化改革提出了一系列的指导意见。在不到五年时间里，省委省政府就专门出台了两个推进林改工作的意见，组织召开了五次高规格的工作会议、六次全省电视电话会议和三次分片座谈会；各市、县、乡党政领导也都亲自深入到山场、村寨等林改一线，与广大林农一起研究改革、实施改革、推动改革，形成了“一把手”亲自抓、分管领导具体负责、有关部门密切配合的林改局面。
（二）周密部署，积极稳妥推进改革。集体林权制度改革是对农村重要生产资料再分配、内部利益再调整的一项重大改革，十分敏感、十分复杂，稍有不慎，很可能导致严重后果。福建从改革一开始，就在方案设计、组织推动、工作方法等方面进行了周密部署，环环相扣，步步深入。
在改革谋划上，省政府在深入调研的基础上，出台了推进改革的指导意见，对改革的指导思想、总体目标、主要任务、改革范围、基本原则等作了明确的规定，对顺利推进改革具有重要的指导意义。在推动机制上，建立了“县直接领导、乡镇组织、村具体操作、部门搞好服务”的工作机制，确保林改工作健康稳步开展。在工作方法上，采取了先试点后推开、先验收后发证、先主体改革后配套的办法，做到先易后难，稳步推进。
（三）勇于创新，不断破解林改中遇到的难题。集体林权制度改革，虽然是家庭承包责任制从农田向林地的延伸，但林地的承包经营要复杂得多。从属性上看，林业除了提供木材等林产品的功能外，还有生态的功能；从对象上看，除了林地外，还包括山上的附着物；从生长客观规律看，林木的生长周期长，短则几年，长则上百年。福建在没有现成的改革模式和可借鉴经验的情况下，大胆探索，勇于创新，破解了一道道难题，闯出了一条林改的成功路子。
面对如何承包到户问题，采取以家庭承包经营为主，多种形式并存，将林地使用权、林木所有权公平、公正地落实到户、联户或其他经营主体，实现“耕者有其山”。面对分山到户后可能造成的小农化倾向问题，引导林农建立新型的林业合作经济组织和林业经营实体，并与企业合作建工业原料林基地，提高林业生产组织化程度和规模经营水平。面对林农生产资金不足的问题，大力推进林权证抵押贷款特别是林业小额贷款，解决了农村贷款找不到有效抵押物和林农资金投入不足的问题。面对林农生产服务缺乏问题，建立和完善了县乡村一体、互动互联的林业社会化服务体系，为农民提供全面、便捷的服务。
（四）以民为本，始终把农民利益作为改革的出发点和落脚点。在指导思想上，立足于大多数老百姓的利益，采取均山、均权、均利方式，确保耕者有其山，体现社会主义共同富裕的本质要求。在改革主体上，相信群众，依靠群众，尊重群众，走群众路线，通过加大宣传力度，让林农了解改革、支持改革、参与改革。在改革方式上，只要不违反法律政策，采取哪种改革模式都由村民民主讨论决定。在改革保障上，及时开展林权登记发换证工作，以法律形式保障林农合法权益。并针对林改后林农面临的困难，及时提供小额贷款、科技服务，改革采伐管理和经营方式，保障林农持续的增收。
福建的林改实践经验给我们启示：一是党委、政府高度重视，才能强化责任机制，形成良好的改革氛围，为林改工作顺利推进提供重要保障。二是改革是一个渐进过程，必须审慎周密、有效运作，提高改革决策的科学性和改革措施的协调性，才能真正把好事办好。三是福建林改之所以成功、老百姓满意，就在于从方案设计，到组织实施，到检查评估，都始终按照执政为民的要求，把林农得实惠作为改革的基本出发点和落脚点，做到符合民心，体现民意，维护民利。福建的林改实践证明：只有还山于民、还利于民、还权于民，才能真正体现执政为民，改革才能够有坚实的群众基础，才能顺利推进。福建省为全国林改做出了重大贡献，获得了胡总书记、温总理的肯定。
